Wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r., sygn. II OSK 367/22

Planowanie przestrzenne

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 827/21 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy Gronowo Elbląskie z dnia 19 maja 2021 r. nr XXV/148/2021 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Gronowo Elbląskie w miejscowości W. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

1. Wyrokiem z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 827/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: "WSA w Olsztynie"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody [...] (dalej: "skarżący", "Wojewoda") na uchwałę Rady Gminy Gronowo Elbląskie (dalej: "Rada Gminy") z dnia 19 maja 2021 r. nr XXV/148/2021 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gronowo Elbląskie w miejscowości W. (dalej: "Uchwała", Plan Miejscowy"), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

2.1. Wojewoda [...] w dniu [...] września 2021 r. złożył skargę na Uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Wojewoda wskazał w szczególności, że Plan Miejscowy jest niespójny w zakresie określonego przeznaczenia dla terenów MN, U, ponieważ część tekstowa i część graficzna przewidują dla nich rozbieżne przeznaczenie. W Planie Rada rozstrzygnęła też, że w granicach terenów MN, U dopuszcza się rozbudowę istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej, podobnie jak dopuszcza się umiejscowienie gospodarstw agroturystycznych. Dokonano tego jednak bez wydzielenia odrębnych obszarów liniami rozgraniczającymi – art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2002 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587, dalej: "Rozporządzenie"). Wojewoda podkreślił, że pojęcia "zabudowa mieszkaniowa" i "zabudowa zagrodowa" nie są równoważne. Nastąpiło więc niedopuszczalne "przemieszczenie" różnych funkcji na tym terenie i nierozgraniczenie terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach. Powyższy wywód rzutuje też na legalność § 4 pkt 4 Planu. Wojewoda zakwestionował także regulacje Uchwały, dotyczące dopuszczenia lokalizacji obiektów opartych na historycznych wzorach z. jako indywidualnych budowli, których parametry nie muszą być zgodne z parametrami kształtowania zabudowy, ustalonymi dla terenu. Organ podkreślił, że władztwo planistyczne oznacza, że rada gminy może określać zasady kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i nie można tych uprawnień cedować na inny organ. Zdaniem Wojewody, niezgodne z prawem są również postanowienia Planu Miejscowego, określające w sposób bardzo ogólny rodzaj obiektów infrastruktury technicznej i dopuszczające ich realizację, które nie wskazują ich lokalizacji lub kierunkowego przebiegu (układu). Rozstrzygnięcie tych kwestii przesunięto na etap realizacji inwestycji i pozostawiono de facto decyzji inwestorów. Dopuszczenie wszelkich obiektów infrastruktury technicznej może w skrajnej sytuacji doprowadzić do zmiany przeznaczenia terenu. Zdaniem Wojewody, w Uchwale znalazły się także wadliwe postanowienia, faktycznie zmieniające przeznaczenie terenów, określonych jako tereny drogowe, gdyż formułują normy określające realizację dróg wewnętrznych, które powinny być wydzielone, przewidując dojazd do kilku, czy kilkunastu i więcej działek. Z przepisów Planu Miejscowego wynika wprost, że na każdym terenie można realizować drogi wewnętrzne w sposób zgodny z przepisami szczególnymi i zasadami współżycia społecznego, co jest działaniem wbrew przepisom Rozporządzenia. Wojewoda podniósł też, że brak zawarcia w Uchwale zasad scalania i podziału nieruchomości prowadzi do sprzecznego z ustawą o gospodarce nieruchomościami ograniczenia właścicieli i użytkowników wieczystych w zakresie uprawnienia do wystąpienia z żądaniem scalenia lub podziału nieruchomości na terenie objętym planem. Powyższa regulacja jest zatem, w ocenie Wojewody, sprzeczna z postanowieniami art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Ponadto, zdaniem Wojewody, w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy G. powinien wystąpić do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, ponieważ nie występowały warunki łącznie zwalniające z jej uzyskania. W dokumentacji planistycznej nie ma stosownej zgody. Wojewoda podkreślił też, że w Uchwale, wbrew dyspozycji art. 15 ust. 1 u.p.z.p., nie podano daty podjęcia przez Radę Gminy stosownej uchwały w sprawie aktualności studium i planów miejscowych i nie odniesiono się do wyników analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Wojewody, niepodjęcie uchwały przez Radę Gminy w tym zakresie oznacza, że organ stanowiący nie wypełnił woli ustawodawcy co do powinności stałego monitorowania i aktualizacji procesów planistycznych w gminie, czym również rażąco naruszył ww. przepis u.p.z.p.