Wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. I OSK 4089/18

Nieruchomości

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.O. i P.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 182/18 w sprawie ze skargi B.O. i P.O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Admisnitracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 182/18, oddalił skargę B.O. i P.O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa właśności nieruchomości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestią sporną jest ustalenie czy przekroczenie terminu w wydaniu decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, wskutek czego wydano decyzję w zmienionym stanie prawnym i tym samym ustalono wartość nieruchomości w operacie szacunkowym w zaniżonej wysokości, stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a. W związku z tym Sąd przytoczył treść art. 12 ust. 4b i ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej jako "specustawa drogowa") i wyjaśnił, że przepisy te określają dwie odrębne procedury wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, w zależności od zaistnienia okoliczności opsanych w tych przepisach. Następnie Sąd wskazał, że w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość na rzecz skarżących obowiązywał Wojewodę termin określony w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej i termin ten został przez organ przekroczony. Decyzja zezwalająca na realizację inwestycji została wydana w dniu [...] listopada 2010 r. i nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, zaś decyzja o ustaleniu odszkodowania została wydana dopiero w dniu [...] maja 2012 r. Nie mniej jednak fakt przekroczenia terminu nie można uznać za tego rodzaju wadliwość decyzji z dnia [...] maja 2012 r., która skutkowałaby stwierdzeniem jej nieważności. Termin określony w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej jest terminem procesowym i niedochowanie tego terminu przez organ nie może być uznane za rażące naruszenie prawa czy też, że decyzja z dnia [...] maja 2012 r. wydana została bez podstawy prawnej. Za takim stanowiskiem przemawia choćby to, że powyższa regulacja stanowi uzupełnienie przepisów k.p.a. dotyczących terminów załatwiania spraw, a więc termin może być przedłużony według reguł określonych w art. 36 ust. 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jego ocenie, na etapie kontroli decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, nie może podlegać to, czy organ, prowadząc postępowanie w trybie zwykłym, był bezczynny czy też przewlekle prowadził postępowanie, a tym bardziej, że okoliczność taka mieści się jako którakolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z pola widzenia organów administracji przy wydawaniu decyzji o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, nie mogły umknąć inne przepisy prawa, np. art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej jako "u.g.n.") dotyczący powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości, stosowany w związku z art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 specustawy drogowej. Następnie Sąd uznał, że zmiana przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jaka miała miejsce na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985, dalej również "rozporządzenie zmieniające") nie miała wpływu na nieważność postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Przepisy rozporządzenia zmieniającego nie zawierały żadnych przepisów przejściowych. Brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie. Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać bowiem może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok TK z dnia 31 stycznia 2005 r., P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9, odsyłający w uzasadnieniu do J. Mikołajewicza: Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, P. 2000, s. 62). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zaś, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (por. uchwała 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3 poz. 71). Zasada bezpośredniego działania nowej ustawy powinna mieć zastosowanie do tych ustaw, które zawierają jedynie formułę o ich wejściu w życie z dniem ogłoszenia (por. uchwała NSA z 20 października 1997 r., FPK 11/97 ONSA 1998, Nr 1, poz. 10). Zasadę powyższą należało również zastosować do zmiany przepisów rozporządzenia. Dalej Sąd wskazał, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, stanowią doprecyzowanie kwestii związanych m.in. ze sposobem sporządzenia, formą i treścią operatu szacunkowego. Organ administracji kontroluje prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego pod kątem spełnienia warunków formalnych, tzn. czy zostały sporządzone i podpisane przez osobę uprawnioną, czy zawierają wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawierają niejasności, pomyłek i braków, które powinny być sprostowane i uzupełnione, aby posiadały wartość dowodową. Następnie oceniana jest wartość dowodowa operatu szacunkowego. Weryfikacja prawidłowości operatu szacunkowego pod względem merytorycznym dopuszczalna jest wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, na podstawie art. 157 u.g.n. Z tych względów, w ocenie Sądu, zarzut skarżących dotyczący "zastosowania" przez Wojewodę zmienionych przepisów rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., a tym samym, że błędne jest stanowisko Ministra, który nie uznał tej okoliczności jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2012 r., nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzut ten w istocie służy podważeniu wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia 25 kwietnia 2012 r. i ustalonej wartości wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący czują się pokrzywdzeni wysokością ustalonego odszkodowania, które w ich ocenie było zaniżone. Temu nie służy jednak instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo organ zastosował przepisy rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji ustalającej odszkodowanie. Brak bowiem przepisów intertemporalnych obligował organ do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o obwiązujące przepisy. Na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie może ani zbierać materiału dowodowego (np. zlecać sporządzenie kolejnego operatu szacunkowego), ani dokonywać jego ponownej oceny, w zakresie w jakim dopuszczalne było to w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomość. Dlatego bez wpływu na ocenę decyzji z dnia [...] maja 2012 r. pod kątem spełnienia, choć jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. miały kontrooperaty złożone przez skarżących w toku postępowania nieważnościowego.