Wyrok NSA z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. II OSK 3524/18

Samorząd terytorialny

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie połączenia biblioteki z inną instytucją kultury oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1/18, oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...], w przedmiocie połączenia biblioteki z inną instytucją kultury.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, dalej: "u.s.g."), stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie zamiaru połączenia samorządowych instytucji - Gminnej Biblioteki Publicznej oraz Gminnego Ośrodka Kultury w [...] - w całość, jako sprzecznej z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2012 r., poz. 642 ze. zm. zwanej dalej również jako "ustawa") oraz art. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu organ nadzoru w pierwszej kolejności wskazał, że Rada Gminy [...] na sesji w dniu [...] września 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru połączenia samorządowych instytucji - Gminnej Biblioteki Publicznej oraz Gminnego Ośrodka Kultury w [...]. Jako podstawę prawną uchwały Rada Gminy wskazała art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 18 i art. 19 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 862). Następnie Wojewoda stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organizator może dokonać połączenia instytucji kultury, w tym instytucji kultury prowadzących działalność w różnych formach, lub podziału instytucji kultury. Stosownie zaś do art. 18 ust. 3 cyt. ustawy organizator jest obowiązany na 3 miesiące przed wydaniem aktu o połączeniu lub podziale instytucji kultury podać do publicznej wiadomości informację o zamiarze i przyczynach takiej decyzji. Zdaniem Wojewody, w związku z wyrażeniem przez Gminę [...] zamiaru połączenia Gminnej Biblioteki Publicznej w [...] z Gminnym Ośrodkiem Kultury w [...], w sprawie powinny znaleźć również zastosowanie przepisy ustawy o bibliotekach, jako lex specialis w stosunku do unormowań zawartych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ponieważ zastosowanie przepisów ustawy o bibliotekach ma fundamentalne znaczenie w procesie łączenia instytucji z uwagi na zdecydowanie bardziej rygorystyczny tryb i charakter działań podejmowanych w toku łączenia biblioteki z inną instytucją kultury. Dalej Wojewoda zacytował art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o bibliotekach, według których organizator może dokonać połączenia, podziału lub likwidacji biblioteki. Organizator jest obowiązany na 6 miesięcy przed dniem wydania aktu o połączeniu, podziale lub likwidacji biblioteki podać do publicznej wiadomości informację o swoim zamiarze wraz z uzasadnieniem. Tymczasem Rada Gminy [...] w § 1 ust. 1 uchwały postanowiła, że: "z dniem 1 stycznia 2018 r. zamierza się połączyć Gminną Bibliotekę Publiczną z Gminnym Ośrodkiem Kultury w [...], dla których organizatorem jest Gmina [...] i utworzyć Gminne Centrum Kultury w [...]". W ocenie organu nadzoru przyjęcie daty 1 stycznia 2018 r., jako daty połączenia wskazanych instytucji kultury, przy jednoczesnym uwzględnieniu daty podjęcia i wejścia w życie przedmiotowej uchwały (w tym przypadku: [...] września 2017 r.) oznacza, że nie został zachowany 6-miesięczny termin, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy. Wojewoda stwierdził, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, co czyni stwierdzenie jej nieważności w całości uzasadnionym i koniecznym. Wojewoda wyjaśnił jednocześnie, że w omawianym przypadku brak jest możliwości stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały jedynie w jej części, dotyczącej planowanej daty połączenia instytucji kultury, tj. 1 stycznia 2018 r. Działanie takie stanowiłoby niewątpliwie wypaczenie woli Rady Gminy [...], co do planowanego terminu połączenia wskazanych w uchwale samorządowych instytucji kultury. Nie budzi również wątpliwości organu nadzoru, że planowany termin połączenia instytucji, w kontekście obowiązków informacyjnych ciążących na organizatorze, jest najistotniejszym elementem informacji o zamiarze połączenia, o której mowa w cytowanym powyżej art. 13 ust. 2 ustawy. Wojewoda podniósł ponadto, że w podstawie prawnej uchwały przywołane powinny zostać przez organ stanowiący przepisy art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o bibliotekach. Tymczasem, Rada Gminy [...] ograniczyła się do przywołania, jako podstawy swoich działań, jedynie przepisów art. 18 i art. 19 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Dokonując dalszej analizy treści przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, że § 1 ust. 2 uchwały przyjęty został z istotnym naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Przepis § 1 ust. 2 nie zawiera bowiem treści normatywnych (merytorycznych) a wskazuje jedynie przyczyny, które zdaniem Rady uzasadniają połączenie samorządowych instytucji kultury. Nie budzi zatem wątpliwości Wojewody, że treść § 1 ust. 2 nie może stanowić części merytorycznej uchwały, a jedynie element jej uzasadnienia. Działanie takie (uchwała wraz z uzasadnieniem) wypełniać będzie w pełnym zakresie obowiązek wynikający z treści art. 13 ust. 2 ustawy, polegający na podaniu przez organizatora do wiadomości publicznej, informacji o swoim zamiarze wraz z uzasadnieniem. W ocenie organu nadzoru dokonując uregulowania zawartego w § 1 ust. 2 uchwały, Rada Gminy naruszyła również art. 2 Konstytucji. Podstawową zasadą państwa prawnego jest bowiem to, że władze publiczne działać mogą jedynie na podstawie i w ramach prawa oraz czynić tylko to, co prawo im dozwala lub nakazuje, obywatele zaś mogą czynić to wszystko, czego im prawo nie zakazuje. Na marginesie Wojewoda zasygnalizował, że na organizatorze ciążą również dodatkowe obowiązki wynikające z treści art. 13 ust. 4, 7 i 8 ustawy. Wobec tego organizator powinien pamiętać, że połączenie, podział lub likwidacja biblioteki wchodzącej w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej następuje po zasięgnięciu przez organizatora opinii jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki. I dalej biblioteki publiczne mogą być, z zastrzeżeniem art. 19, łączone z innymi instytucjami kultury, jeżeli połączenie nie spowoduje uszczerbku w wykonywaniu dotychczasowych zadań. Połączenie, o którym mowa w ust. 7, wymaga zasięgnięcia opinii Rady i właściwej wojewódzkiej biblioteki publicznej oraz wydania zgody przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.