Wyrok NSA z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2901/16

Zagospodarowanie przestrzenne

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 184/16 w sprawie ze skargi H.W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od H.W. na rzecz Miasta [...] kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 22 września 2016r., sygn. akt IV SA/Po 184/16, oddalił skargę H. W. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. H. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwalę Rady Miasta P. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P.. Skarżąca zaznaczyła, że jest właścicielką działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] - obręb [...] [...], położonych w mieście P.. Dla tychże działek zaskarżona uchwała wyznacza kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy oznaczone na załączniku graficznym do przedmiotowego opracowania planistycznego symbolami ZO* oraz MN/MW. Te ostatnie odpowiednio wskazują (ZO*) tereny użytków ekologicznych i innych obszarów cennych przyrodniczo wchodzące w skład klinowo-pierścieniowego systemu zieleni (jednocześnie rzeczone tereny zostały zaliczone do terenów wyłączonych z zabudowy) oraz (MN/MW) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy wielorodzinnej niskiej. Skarżąca oceniła, że "ograniczenie jej prawa własności, nieznajdujące odzwierciedlenia w uwarunkowaniach zagospodarowania przestrzennego stanowi o naruszeniu jej interesu prawnego". Skarżąca podniosła, że: żaden przepis ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r., 199, dalej: u.p.z.p.) jak też żaden przepis wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, dalej również jako "rozporządzenie") nie upoważnia organów gminy do przesądzania na etapie sporządzania studium o wskaźnikach i parametrach zabudowy. Za naruszające zasadę praworządności, recypowaną na gruncie przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uznać zatem należy określenie przedmiotowym studium maksymalnej wysokości budynków. Dla terenów o kierunku zagospodarowania przestrzennego oznaczonego na załączniku graficznym symbolem MN/MW określono maksymalną wysokość zabudowy na 12 m. W tym zakresie przesądzono o możliwej wysokości budynków określanej w planie miejscowym. Skarżąca już w tym momencie została pozbawiona możliwości wnioskowania o określenie wyższej wysokości budynków na etapie sporządzania planów miejscowych. Określenie wysokości zabudowy w studium należy zatem jednocześnie traktować jako uchybienie doraźnie i aktualnie (bowiem już w tym momencie wpływa na prawa skarżącej do składania wniosków do planów miejscowych) wpływające na sytuację prawną skarżącej; zaskarżone studium nie spełnia wymogów z art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i § 6 pkt 2 ww. rozporządzenia, bowiem względem powierzchni biologiczne czynnej wyznacza tylko minimalne powierzchnie biologicznie czynne (co jest przedmiotem ustaleń planu miejscowego nie studium) a względem maksymalnej powierzchni zabudowy wyznacza tylko maksymalne powierzchnie zabudowy; zaskarżona uchwała nie zawiera "części uwarunkowań" przedstawionej w formie graficznej; w zaskarżonym studium Rada bez podstawy prawnej określiła rzeczoną powierzchnię wielkopowierzchniowych obiektów handlowych na przekraczającą 2000 m2 - skarżąca zaznaczyła, że art. 12 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. z 2007 r. Nr 127 poz. 880) wprowadził zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie powierzchni obiektów handlowych z 2000 m2 na 400 m2, które to obszary miały być wyznaczane w studium. Wskazana ustawa została wprawdzie w całości uznana za niezgodną z Konstytucją wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt K 46/07, jednak utrata mocy obowiązującej przepisów uznanych przez Trybunał za niekonstytucyjne nie przywraca tej mocy przepisom poprzednio obowiązującym, gdyż z chwilą ich zmiany przestały obowiązywać. Błędna interpretacja dotycząca wielkości powierzchni sprzedaży skutkuje naruszeniem interesu prawnego skarżącej w zakresie w jakim powinna ona mieć wiedzę co do konkretnego kierunku związanego z możliwością lokowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (o powierzchni sprzedaży pow. 400 m2); zaskarżona uchwała narusza art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. także w zakresie w jakim warunkuje możliwość lokowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych od powstania w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej oraz w jakim nie przesądza o realizacji tychże obiektów handlowych. Nie sposób przyjąć, że Rada Miejska ma prawo zmieniać postanowienia rangi ustawowej, zgodnie z którymi istnieje obowiązek przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego po upływie 3 miesięcy od wejścia w życie studium; zaskarżona uchwała narusza art. 10 ust. 2 u.p.z.p. poprzez nakładanie niczym nieuzasadnianego obowiązku dokonywania uzgodnień ze wskazanymi podmiotami na etapie stosownych postępowań administracyjnych, cyt. "projektowane obiekty o wysokości równej i wyższej niż 50 m npt podlegają przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uzgodnieniu z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP". Nałożenie na skarżącą obowiązku dokonywania uzgodnień na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę nie wynika z żadnych przepisów prawnych.