Wyrok NSA z dnia 26 września 2018 r., sygn. II OSK 2272/16

Budowlane prawo

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 208/16 w sprawie ze skargi R. S., J. S., A. S., J. S., T. S. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonania budowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2016r., sygn. akt II SA/Ke 208/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. S., J. S., A. S., J. S., T. S. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia2016r. znak [...], w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonania budowy, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 1 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 135 ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wybiórcze przedstawienie stanu sprawy oraz brak rozpoznania i dokonania oceny prawnej w sposób właściwy podniesionego przez Skarżącego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dn. 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2013, poz. 1409 ze zm.) w zw. z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) poprzez uznanie, że przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi z uwagi na odległość rozbudowywanego budynku od granicy lasu, w sytuacji gdy w rzeczywistości odległość ta przekracza 12 m i jest zgodna z wymogami wyżej wskazanego rozporządzenia; 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na braku stanowiska do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i pominięcie okoliczności, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego skrót ZL został rozwinięty jako "tereny istniejących lasów." przy czym właśnie na tym terenie (tj. działka o nr [...]) las nie istnieje - co potwierdził organ administracyjny I instancji w uzasadnieniu decyzji, która następnie została utrzymana w mocy przez organ II instancji; 3) art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 30 ust. 5 c ustawy z dn. 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2013, poz. 1409 ze zm.) polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu I i II instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane mimo złożenia przez Skarżącego poprawionego i uzupełnionego projektu budowlanego dotyczącego działki o nr [...] wraz z wyjaśnieniami Staroście [...] w dniu 29.10.2015 roku; Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dn. 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2013, poz. 1409 ze zm.) w zw. z tj. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury ż dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) poprzez uznanie, że przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z przepisami techniczno- budowlanymi z uwagi na odległość pomiędzy rozbudowywanym budynkiem z otworami okiennymi od granicy sąsiedniej działki w sytuacji, gdy odległość ta przekracza 3 m i nie narusza wyżej wskazanego przepisu rozporządzenia; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca rozwinęła zarzuty w stosunku do zaskarżonego wyroku. Wskazała, że wyrokiem z dn. 11 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję administracyjną z dnia [...] stycznia 2016 roku Wojewody [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2015 roku Starosty [...] wnoszącą sprzeciw w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i przyjęcia zgłoszenia na rozbudowę budynku mieszkalnego i zmianę konstrukcji dachu na części istniejącej z adaptacją poddasza na cele mieszkalne oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości płynne, na terenie obejmującym działki oznaczone w ewidencji gruntów nr [...], położone w K. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z wydanym wyrokiem nie sposób się zgodzić, gdyż sąd, powielając stanowisko organu administracyjnego, błędnie uznał, iż teren działki [...] należy bezwzględnie traktować jako las, z uwagi na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie rozpoznając przy tym wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących. Nierozpoznanie przez wojewódzki sąd administracyjny wszystkich zarzutów stawianych w skardze stanowi naruszenie art.: 135 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) bowiem istnieje generalny nakaz, aby sądy administracyjne rozpoznawały merytorycznie wszystkie podniesione w skardze zarzuty. Taka sytuacja zachodzi właśnie wtedy, gdy koniecznym jest usunięcie z obrotu wadliwej decyzji i przekazanie sprawy organowi celem jej ponownego rozpoznania. W niniejszej sprawie sąd, rozpoznając skargę pominął podnoszoną przez skarżących okoliczność, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego skrót ZL został rozwinięty jako "tereny istniejących lasów", a nie tereny o przeznaczeniu leśnym. Na spornej działce o nr [...] las jednakże nie istnieje, co nie było kwestionowane. Nie sposób zgodzić się zdaniem skarżącego kasacyjnie z sądem, że "przy rozbudowie projektu budowlanego znajdującego się w sąsiedztwie lasu należało uwzględnić przepisy dotyczące sytuowania obiektów budowlanych z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe." (str. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Bezsporne jest, iż to skarżący są współwłaścicielami zarówno działki o nr [...] jak i [...]. Już w dacie sporządzenia umowy - kupna sprzedaży działki [...], tj. 18.11.2013 roku, wskazano, że działka ta jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym znajduje się w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem ZL i US,L - projektowane tereny rekreacji, zabudowy letniskowo - mieszkaniowej, nie jest ona zabudowana, ani zalesiona, a w rejestrze gruntów oznaczona jako grunty orne i lasy. Skoro zatem działka o nr: ewidencyjnym [...] w rejestrze gruntów na wysokości projektowanej inwestycji jest oznaczona jako grunty orne RVI o powierzchni 0,1579 ha., a nadto na całej szerokości działki [...] jest działką pozbawioną roślinności leśnej, nie sposób przyjąć za sądem, a wcześniej organem administracji, że jest ona lasem. Decydujące znaczenie winno mieć zatem ustalenie, że może być to teren rekreacyjny o zabudowie letniskowo - mieszkaniowej. Mając na uwadze powyższe, sąd kasacyjny w pierwszej kolejności winien sprawdzić czy sąd pierwszej instancji, w sposób rzetelny i sumienny pochylił się nad materiałem dowodowym sprawy oraz jego oceną dokonaną przez organ odwoławczy, a także zarzutami sformułowanymi w sprawie przez stronę skarżącą i - działając na podstawie art. 3 ust. 1 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Nadto wynik tej kontroli sądu I instancji powinien znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wyroku. Konsekwencją faktu, że uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, jest stwierdzenie wadliwości, która stanowi podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 wskazanej ustawy, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Sąd bowiem nie pochylił się nad argumentami skarżących i błędnie uznał, że wątpliwości organu administracji co do zgodności projektu budowlanego z właściwymi przepisami prawa budowlanego nie zostały wyjaśnione przez skarżących poprzez poprawienie i uzupełnienie projektu budowlanego w dn. 29.10.2015 roku. W konsekwencji sąd błędnie też uznał, że zachodziły podstawy do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru rozbudowy budynku na działce [...] na podstawie art. 30 ust. 5 c ustawy z dn. 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2013, poz. 1409 ze zm.). Co więcej skutkiem uznania przez sąd i instancji terenu działki o nr [...] za las (ze względu na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego): było stwierdzenie, że przedłożony projekt inwestycji jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, do których odsyła art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dn.7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2013, poz. 1409 ze zm.). Organ administracji pominął okoliczność, że budynek usytuowany jest w odległości 3,2 m. od granicy działki nr [...], a otwory okienne w ścianie od strony północnej zostały zastąpione luksferami. W konsekwencji nie został naruszony § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Poza tym wbrew stanowisku organu nie został naruszony § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) albowiem rzeczywista odległość rozbudowywanego budynku od granicy lasu przekracza 12 m. i jest zgodna z wymogami wyżej wskazanego rozporządzenia. Mając na uwadze podniesione argumenty skarżący kasacyjnie stwierdził, że sąd błędnie oddalił skargę na wadliwą decyzję organu II instancji, utrzymującą w mocy także wadliwą decyzję organu I instancji, co z kolei w sposób nieuzasadniony prowadzi do uniemożliwiania skarżącym swobodnego dysponowania nieruchomościami i prowadzenie na ich gruncie prac budowlanych, godząc tym samym w interes prawny skarżących. Skarżący podniósł także, że budynek był zamieszkały przez dalszą rodzinę skarżącego przez ponad 80 lat i powstał, kiedy w bliskiej okolicy nie było lasu. Obecnie budowa w rzeczywistości sprowadza się do wymiany więźby dachowej w budynku. W piśmie procesowym z 11 września 2018 r. R. S. poinformował, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą z [...] marca 2006r. przestał obowiązywać. Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka [...] znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku miejscowego planu symbolem [...] określonym jako tereny zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej.