Wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2017 r., sygn. I OSK 2845/15

W związku z brakiem naruszenia prawa materialnego zarzuconego w skardze kasacyjnej, nie można przypisać Sądowi pierwszej naruszenia prawa procesowego, które wskazano w skardze kasacyjnej, ponieważ wynik pozytywnej oceny Sądu zaskarżonych decyzji organów administracji nie mógł skutkować uchyleniem tych decyzji.

Teza od Redakcji

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1817/14 w sprawie ze skargi A. K. i M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1817/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. i M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...], nieruchomość, oznaczona jako działki: nr [...] o pow. 0,5104 ha i nr [...] o pow. 0,6086 ha, położona w gminie A., obręb M., stanowiąca własność A. K. i M. K., została przeznaczona pod budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła A. do węzła S.) i drogi ekspresowej S [...] (na odcinku od węzła S. do węzła L). Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda Podlaski, działając na podstawie art. 12 ust. 4a i 5, art. 18 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.), a także art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 3 oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), orzekł o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania w wysokości [...] zł, z tytułu przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność Skarbu Państwa, i zobowiązał Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. do jego wypłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W wyniku rozpatrzenia odwołania A. K. i M. K., Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowi operat szacunkowy z dnia [...] października 2013 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. M.. Rzeczoznawca ustalił, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] o powierzchni 2,6984 ha, która - zgodnie z wypisem z rejestru gruntów - stanowiła użytki: RIVa, RIVb i RVI. Działka jest niezabudowana, jej otoczenie stanowią grunty rolne oraz zabudowa siedliskowa w odległości ok.200 m. Dojazd do nieruchomości możliwy jest drogą nieurządzoną. Z kolei działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] o powierzchni 2,7201 ha, która - zgodnie z wypisem z rejestru gruntów - stanowiła użytki: RIVb. Działka jest niezabudowana, jej otoczenie stanowią grunty rolne oraz zabudowa siedliskowa w odległości ok. 200 m. Dojazd do nieruchomości możliwy jest drogą nieurządzoną. Na przedmiotowej nieruchomości znajduje się kanalizacja drenarska, która - jak wyjaśnił biegły - nie podlega wycenie, gdyż zostanie przebudowana w ramach realizowanej inwestycji drogowej. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że koszt realizacji melioracji szczegółowej, polegającej na drenowaniu łąk, jest dofinansowywany z budżetu Państwa. Według informacji uzyskanych z Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. Biura Terenowego w S., w powiecie augustowskim dofinansowanie drenowania łąk z budżetu Państwa wynosi 80 % kosztu inwestycji. Należna odpłatność właściciela gruntu po zakończeniu inwestycji jest rozkładana na raty: na 3 lata przy kwocie do 1000,00 zł oraz na 15 lat przy kwocie powyżej 1001,00 zł. Na terenie gminy A. w obrębie J. melioracja drenarska była wykonana w latach 1987 - 1989 oraz 1992 - 1993 i uległa w całości zamortyzowaniu, dlatego nie podlega odrębnej wycenie. Wartość przedmiotu wyceny z wykonaną melioracją drenarską określono, przyjmując do porównań działki zmeliorowane lub działki, które nie wymagały melioracji. Właściwe funkcjonowanie melioracji drenarskiej na pozostałej części działki, z której wydzielona została szacowana nieruchomość, zapewnia wykonawca inwestycji. Określając przeznaczenie nieruchomości biegły ustalił, że Gmina A. nie posiada uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A., przyjętego uchwałą Rady Gminy A. Nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r., przedmiotowa działka położona jest w strefie funkcjonalno - przestrzennej "R" - tereny rolnicze. Mając na uwadze przeznaczenie planistyczne nieruchomości oraz cel wyceny rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Wskazał, że rynek gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne w obszarze rynku lokalnego, regionalnego, a także krajowego jest coraz bardziej ograniczony, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów nabycie nieruchomości drogowych nie następuje w drodze sprzedaży w formie aktu notarialnego, lecz z mocy prawa w trybie decyzji wywłaszczeniowej. W wyniku analizy rynku odnotowano jedynie kilka transakcji nieruchomościami drogowymi. Rzeczoznawca majątkowy przedstawił wykaz tego rodzaju transakcji z rynku lokalnego i regionalnego, obejmującego teren województwa podlaskiego. W wyniku analizy transakcji na ww. rynku, obejmującej lata 2011 - 2013, przedstawiono 7 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe, z których żadna nie mogła być uznana za nieruchomość podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powierzchnie tych działek oraz ich cechy fizyczne nie są porównywalne z działkami przejętymi pod budowę obwodnicy A. Jednocześnie, z uwagi na zróżnicowanie cen jednostkowych oraz dużą różnorodność pod względem lokalizacji, cel wykupu i stan zagospodarowania, brak jest dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi, podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. W związku z tym, do wyceny zastosowano procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne. W sytuacji, gdy wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, powiększa się ustaloną wartość o nie więcej niż 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że ustalenie stawki procentowej następuje na podstawie badania rynku nieruchomości. Wysokość tej stawki stanowi odzwierciedlenie różnicy, jaka występuje na rynku między cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a cenami transakcyjnymi dotyczącymi nieruchomości o charakterze drogowym. Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego, wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając wartość o 50%. W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze metodę porównywania parami. Analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy A. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 6 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 15 operatu szacunkowego. Do ostatecznej analizy biegły wybrał 3 nieruchomości i porównał je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych, wpływających na różnicę ich wartości. W tabeli na str. 21 operatu szacunkowego dokonano szczegółowego zestawienia przyjętych cech rynkowych nieruchomości wycenianej z trzema nieruchomościami podobnymi, dokonano obliczenia sumy poprawek korygujących i obliczono średnią wartość 1 ha gruntu. Wartość 1 ha wycenianych działek określono na [...] zł. Ostatecznie biegły określił wartość wycenianej nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], położonej w gminie A., obręb M. na kwotę [...] zł. Przy piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewoda Podlaski przedłożył organowi odwoławczemu, celem uzupełnienia materiału dowodowego, wykaz obejmujący dane dotyczące nieruchomości z terenu województwa podlaskiego, nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego na cele drogowe. W ocenie Ministra, sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu nie można zarzucić uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Szczegółowe wyjaśnienia biegłego zawarte w operacie szacunkowym z dnia [...] października 2013 r., a także dodatkowe badania podlaskiego rynku drogowego przeprowadzone przez Wojewodę Podlaskiego, przekonały organ odwoławczy, że odnotowane transakcje nieruchomościami drogowymi nie spełniały kryteriów podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie mogły zostać przyjęte do porównań. Ze względu na treść § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, brak było możliwości wykorzystania do porównań transakcji pochodzących z innych regionów Polski, w tym z terenu województwa warmińsko-mazurskiego. Wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych, do porównań prawidłowo przyjęto nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. rolnym. Słusznie też dokonano zwiększenia uzyskanej wartości o 50%, stosownie do § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odnosząc się do wniosku strony dotyczącego wykupu pozostałej przy właścicielu części nieruchomości Minister wyjaśnił, że nie jest to kwestia rozstrzygana w postępowaniu odszkodowawczym. Warunki lokalizacji inwestycji oraz podziału nieruchomości były przedmiotem rozpoznania w postępowaniu lokalizacyjnym, które zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej.