Wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2378/15

Nieruchomości

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 387/15 w sprawie ze skargi Powiatu W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 387/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda Dolnośląski orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Miasta na prawach powiatu W. w wysokości [...] zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności nieruchomości położonej w W., obręb [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], o pow. 0,0764 ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [...], od km 2+350 do km 8+250.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Prezydenta Miasta W., decyzją z dnia [...] września 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. i orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Miasta na prawach powiatu W. w wysokości [...] zł i zobowiązał do jego wypłaty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 11f ust. 1 pkt 6, art. 12 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687, ze zm.), a także art. 134 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.), i stwierdził, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy, sporządzony na zlecenie Wojewody Dolnośląskiego w dniu [...] października 2012 r. Biegły obliczył wartość gruntu oznaczonego jako działka nr [...] na kwotę [...] zł. Natomiast wartość budowli określono w podejściu kosztowym metodą kosztów odtworzenia lub zastąpienia, techniką wskaźnikową na kwotę [...] zł. Odnosząc się do pisma Zarządu Powiatu w W. z dnia [...] maja 2014 r. o uznanie Powiatu w W. za stronę przedmiotowego postępowania i przyznanie na jego rzecz ww. odszkodowania, ze względu na fakt, że na dzień [...] czerwca 2012 r., tj. na dzień uostatecznienia się decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., był on właścicielem działki nr [...], Minister stwierdził, że nie zasługuje ono na uznanie. Na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu w. (Dz.U. z 2012 poz. 853), z dniem 1 stycznia 2013 r. miastu W. przywrócono status miasta na prawach powiatu, natomiast powiat w. objął następujące gminy o statusie miasta: B., J. i S. oraz gminy: C., G., M., S. i W. Rozporządzenie weszło w życie w toku postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]. Niewątpliwie obowiązek odszkodowawczy powstaje w momencie przejścia własności przejętej nieruchomości na rzecz podmiotu publicznego, tj. w dniu w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stanie się ostateczna. Nie zgodził się jednak z postulatem zawartym w piśmie Zarządu Powiatu w W., że z faktu tego wynika wymóg dochowania tożsamości podmiotowej, czyli brak możliwości przeniesienia (przejścia) roszczenia na inny podmiot. Przyjęcie takiej interpretacji bez dopuszczenia jakichkolwiek odstępstw wpłynęłoby na całkowite pominięcie zaistniałej sytuacji prawnej i faktycznej oraz nieuwzględnienie nowopowstałego bytu prawnego, jakim jest nowy właściciel przedmiotowej nieruchomości, Prezydent Miasta W. Organ wywodził, że w sprawie doszło do następstwa prawnego (sukcesji uniwersalnej), a więc przypadku, kiedy jeden byt prawny przestaje istnieć i w jego miejsce wchodzi kolejny. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku śmierci osoby fizycznej i związanego z nią spadkobrania. Jednakże sukcesja praw i obowiązków możliwa jest także wtedy, gdy w miejsce poprzednika prawnego pomimo, że nie traci bytu prawnego, na mocy przepisów materialnych, wchodzi następca prawny. Z kolei "zamrożenie" stanu prawnego na dzień uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej uniemożliwiłoby zarówno wstąpienie spadkobierców w miejsce zmarłego po dniu jej wydania właściciela nieruchomości, jak również zgodne z prawem wskazanie podmiotu zobowiązanego do otrzymania odszkodowania. Brak możliwości wstąpienia miasta na prawach powiatu w dotychczas istniejące stosunki prawne byłoby sprzeczne z zasadami, które obowiązywały przy tworzeniu miast na prawach powiatu, uregulowanych w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz ustawie o samorządzie powiatu. W przepisach tych rozstrzygnięty bowiem został sposób funkcjonowania nowego modelu administracji publicznej, w którym przyjęto zasadę ciągłości. Oznaczało to, że nie zostaną zlikwidowane istniejące struktury, a nowe będą budowane od podstaw, ale jednostki samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej wykonujące władztwo administracyjne po dniu 1 stycznia 1999 r. przejmą od dotychczasowych struktur m.in. mienie, pracowników czy zorganizowany aparat pomocniczy. Zasady te - zdaniem organu odwoławczego - w drodze analogii należy odnieść do niniejszego przypadku W. Z dniem 1 stycznia 2013 r. miasto W. zostało powiatem grodzkim i z mocy prawa przejęło mienie należące do Powiatu W. położone na obszarze miasta na prawach powiatu, natomiast obecnie istniejący Powiat W. przejął mienie należące do pozostałych gmin tworzących ten powiat.