Wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 3231/14

Ocena legalności studium może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych w nim merytorycznych treści. Chodzi tu o wady istotne, których nie można pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W konsekwencji, nie może być uznany za nieważny zapis, jeżeli nie można stwierdzić, że został on uchwalony sprzecznie z obowiązującym prawem.

Teza od Redakcji

Dnia 23 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Marzenna Glabas /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 484/14 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy Ł. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Łowicz z dnia 26 listopada 2013 r., nr XLI/177/13 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Łowicz.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazał, że pismem z dnia 28 marca 2014 r. Wojewoda zaskarżył powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, w związku z naruszeniem: art. 10 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") i § 7 pkt 1e rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym w związku z § 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), poprzez przekroczenie kompetencji określonych w ustawie oraz naruszenie zasad uchwalania aktu planistycznego. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że studium narusza obowiązkowe zasady uchwalania aktu planistycznego określone w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. W związku z tym, nieprawidłowe jest wyznaczanie dla jednego terenu kilku różnych kierunków zagospodarowania, które mogą być stosowane zamiennie. Dotyczy to terenów o symbolach: B1, ZR, U, RL, W w miejscowości Dąbkowice Górne oraz terenów o symbolach: B1, ZL w miejscowości Otolice. Wskazał ponadto, że na rysunku studium oznaczono tereny symbolem RL, ale nie zawarto objaśnień dla tych terenów w legendzie rysunku oraz nie zapisano dla nich w tekście studium zasad zagospodarowania, co zdaniem skarżącego, stanowi naruszenie art. 10 ust. 2 u.p.z.p. Za nieprawidłowe uznał też wskaźniki wysokości budynków mieszkalnych dla terenu o symbolu B2. Zauważył, że z zapisu na stronie 68 studium wynika, że są dopuszczalne dla zabudowy mieszkaniowej dwie lub trzy kondygnacje, co zdaniem organu nadzoru, powoduje trudności interpretacyjne. Następnie Wojewoda wskazał, że studium dopuszcza realizację obiektów produkcji energii elektrycznej, opartych na energii słonecznej na terenach rolnych R2 i R3, nie wyznaczając jednak granic tych obszarów ani ich stref ochronnych. Zapisy takie naruszają zasady uchwalania aktu planistycznego określone w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., zgodnie z którymi, jeśli na obszarze gminy przewiduje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, w studium wyznacza się obszary rozmieszczenia tych urządzeń wraz ze strefami ochronnymi, związanymi z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. W ocenie organu nadzoru, zaskarżona uchwała zawiera także zapisy wykraczające poza uprawnienia ustawowe rady gminy. Wojewoda wskazał, że na obszarze gminy występują stanowiska archeologiczne, dla których na stronie 74 tekstu studium ustanowiono zasady ochrony w punktach od a) do f). Stwierdził, że ustalenia studium zobowiązujące inwestora do wykonywania czynności, które są uregulowane w odrębnych ustawach bądź ustalenia, wykraczające poza zakres określony w art. 10 ust 1 i 2 u.p.z.p., są niedopuszczalne. Wyjaśnił, że u.p.z.p. w art. 10 ust. 1 i 2 ustala zakres zasad, które powinny być określone w studium. Natomiast ustalenia zobowiązujące inwestora np. do przeprowadzenia wyprzedzających ratowniczych badań wykopaliskowych, są ustaleniami wykraczającymi poza zakres ustawowy i poza kompetencje rady gminy. Studium ma określać zasady kształtowania polityki przestrzennej, a nie zobowiązywać inwestorów do podejmowania dodatkowych czynności.