Wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 562/14

Przepis art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.

Teza od Redakcji

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant: asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 283/13 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 283/13, oddalił skargę S. C. na opisaną w sentencji decyzję Wojewody Mazowieckiego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda Mazowiecki decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę M. M. z dniem 1 stycznia 1999 r. własność działki nr [...] położonej we wsi W. M. w gminie M. M., zajętej pod drogę gminną, oraz odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę M. M. prawa własności działek nr: [...]. Podstawą prawną tej decyzji był art. 73 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), wedle którego nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Wniosek o odszkodowanie za zajęty grunt złożyli w dniu 13 grudnia 2005 r. Z. C. i S. C., przy czym do Starostwa Powiatowego w M. M. wpłynął on w dniu 25 września 2008r. Jak wynika z odpisu księgi wieczystej nr [...] byli oni współwłaścicielami działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] marca 1985 r. W dniu 21 grudnia 2010 r. do organu wpłynęło podanie S. C., w którym wnioskował on o przyznanie odszkodowania w całości na swoją rzecz, w związku z zawartą w dniu [...] kwietnia 2009 r. umową notarialną o podział majątku wspólnego dokonany po rozwodzie ich małżeństwa wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w S. z dnia [...] stycznia 1998 r. W § 4 tej umowy S. C. oraz Z. C. dokonali podziału majątku wspólnego, w wyniku którego S. C. nabył w całości własność niezabudowanej nieruchomości położonej we wsi W. M., gmina M. M., powiat m., województwo mazowieckie, o pow. 0,1654 ha, złożonej z działek nr [...] oraz wszelkie prawa i roszczenia z tytułu przejęcia na własność przez Gminę M. M. działek nr [...], w tym do odszkodowania ustalonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w M. M. z dnia [...] czerwca 1995 r. W związku z powyższym organ stwierdził, iż jakkolwiek generalnie odszkodowanie przysługuje osobom, które były właścicielami przejętej działki na dzień 31 grudnia 1998 r., czyli Z. C. w udziale 1/2 i S. C. w udziale po 1/2 części, to jednak powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnił, że uprawnionymi do realizacji roszczenia odszkodowawczego są także osoby, które nabyły nieruchomość po dniu 31 grudnia 1998 r., uwidaczniając swoje prawa w księdze wieczystej jeszcze przed wydaniem przez wojewodę decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. W tej sprawie wpis prawa własności w księdze wieczystej na rzecz S. C. nastąpił w dniu 29 maja 2009 r., tj. przed wydaniem decyzji Wojewody w dniu [...] sierpnia 2010 r. Biorąc powyższe pod uwagę organ uwzględnił stanowisko S. C. odnośnie przyznania mu odszkodowania. Ustalenie jego wysokości powierzył rzeczoznawcy majątkowemu E. W., która w operacie sporządzonym w dniu 9 listopada 2010 r. oszacowała wartość nieruchomości jako przedmiotu prawa własności na kwotę [...] zł. Następnie pouczył stronę o możliwości składania zastrzeżeń do wyceny oaz o możliwości dokonania jej oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, z których ta nie skorzystała. Na tej podstawie oraz na zasadzie art. 134 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) Starosta M. decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], ustalił na rzecz S. C. odszkodowanie za działkę nr [...] położoną we wsi W. M. w wysokości [...] zł i odmówił ustalenia odszkodowania za działki nr: [...], a to z powodu spóźnionego złożenia wniosku oraz odmowy stwierdzenia nabycia ich własności przez Gminę M. M. W części orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania decyzja ta stała się ostateczna. W pozostałym zakresie została zaskarżona odwołaniem przez S. C. W wyniku jego rozpatrzenia Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], uchylił ją i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda stwierdził, że dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego wycena jest niespójna wewnętrznie, niewiarygodna i nie może być przyjęta jako podstawa wydania decyzji odszkodowawczej. Jego zdaniem w rozprawie administracyjnej w sprawie ustalenia odszkodowania powinien wziąć udział rzeczoznawca majątkowy. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczoznawca majątkowy E. W. sporządziła nowy operat szacunkowy działki nr [...], datowany na 19 września 2011 r., uwzględniający uwagi Wojewody Mazowieckiego zawarte w motywach decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Pismem z dnia 29 września 2011 r. zawiadomiono strony i rzeczoznawcę majątkowego o terminie rozprawy administracyjnej oraz możliwości złożenia przed rozprawą ewentualnych uwag i wniosków do operatu, z czego nie skorzystano. Na rozprawie administracyjnej w dniu [...] października 2011 r. S. C. i jego pełnomocnik - R. D. nie zgodzili się z wartością przedmiotowej działki, określoną w operacie szacunkowym, twierdząc iż jest ona zaniżona. Odpowiadając na ich zarzuty rzeczoznawca majątkowy E. W. wyjaśniła, że nie było potrzeby zastosowania do wyceny współczynnika korygującego (od 0.9 do 1.1). Stwierdziła, że w ostatnich 2 latach ceny działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną kształtowały się od 50 do 155 zł za 1 m2, a przyjęta wartość 34 zł/m2 wynika z przeznaczenia przedmiotowej działki pod drogę i jej nietypowego kształtu. Na tej podstawie Starosta M. decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], powołując się na art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną, ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za opisaną na wstępie nieruchomość. Od w/w decyzji odwołał się S. C., a Wojewoda Mazowiecki utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż nie podzielił zarzutów odwołania dotyczących głównie operatu szacunkowego, który był podstawą ustalenia odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 23 kwietnia 2012 r. złożonym w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I instancji wyjaśniła, że wyceniana nieruchomość przed dniem wydania decyzji była przeznaczona pod drogę publiczną i wywłaszczona została (przejęta z mocy prawa) również pod drogę, co nie spowodowało zwiększenia jej wartości. Stosownie do brzmienia przepisu art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu użytkowania, co skutkowało (wobec niemiarodajności rynku nieruchomości drogowych) wyceną w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. W świetle przepisu art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz tych wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego, organ ten za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109), poprzez błędne zdefiniowanie zwrotu "aktualny sposób użytkowania". Zarzut dotyczący braku jasnego i precyzyjnego wskazania, jakie cechy posiadają nieruchomości wykorzystane do analizy lokalnego rynku nieruchomości jako nieruchomości porównywalne, określenia cech nieruchomości wpływających na poziom cen, w jego ocenie nie znajduje potwierdzenia w treści operatu szacunkowego. Wobec niemiarodajności rynku nieruchomości drogowych rzeczoznawca majątkowy wycenę przedmiotowej działki słusznie oparła na dostępnych informacjach o transakcjach działek z przeznaczeniem przeważającym wśród gruntów przyległych. W tym celu przebadała rynek nieruchomości miejscowości W. M. jako najbardziej zbliżony do lokalizacji wycenianej działki, a badaniem objęła ceny transakcyjne gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami (str. 9 operatu). Z danych na str. 10 operatu szacunkowego wynika, że analizę porównawczą dla tych nieruchomości przeprowadziła wyłącznie na zbiorze cech rynkowych, które wyodrębniła po przeanalizowaniu preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości gruntowych niezabudowanych Tymi cechami są: sąsiedztwo, infrastruktura, kształt działki oraz powierzchnia działki. Następnie scharakteryzowała każdą z cech oraz w tabeli na stronie 12 podała wagi każdej cechy w całości ceny rynkowej. Odwołując się do zarzutu dotyczącego lakonicznego opisu stanu nieruchomości porównywalnych, organ zauważył, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II CSK 369/11, zawarł tezę, "że w kwestiach porównawczych nieruchomości wystarczy ich należyty opis, czyli powierzchnia, przeznaczenie, stan oraz inne cechy. Nie są potrzebne dane identyfikacyjne, których ujawnienie wkraczałoby już w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy, o której mowa w art. 175 ust. 3 u.g.n." Opis nieruchomości porównawczych zawarty na str. 11 operatu szacunkowego z dnia 19 września 2011 r., uzupełniony w dniu 8 listopada 2011 r., jest zdaniem organu należyty, bowiem zawiera informacje o powierzchni, przeznaczeniu, stanie każdej z nieruchomości przyjętych do porównań oraz zawiera opis innych cech. Odnosząc się do kolejnego zarzutu - braku uwzględnienia cen transakcyjnych występujących na lokalnym rynku nieruchomości na datę jak najbliższą dacie wydania decyzji Starosty M. z dnia [...] maja 2012r. - organ wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy na str. 9 operatu szacunkowego podała, że w okresie trzech miesięcy poprzedzających wycenę nie odnotowano żadnej transakcji z uwagi na długi okres spływu aktów notarialnych do Starostwa Powiatowego. Czas monitorowania rynku określiła na 2 lata wstecz od daty wyceny (2009-2011). Znaczny upływ czasu pomiędzy datą sporządzenia operatu szacunkowego, a datą wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania spowodowany był koniecznością przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego w związku z zarzutami dotychczasowego właściciela nieruchomości odnośnie operatu szacunkowego, a także wynikał z przyczyn niezależnych od organu, tj. był spowodowany z wnioskami: S. C. z dnia 20 grudnia 2011 r. o wstrzymanie korespondencji do dnia 6 lutego 2012 r. w związku z pobytem w szpitalu, R. D. - pełnomocnika S. C. - z dnia 5 marca 2012 r. o wydłużenie terminu o kolejne 14 dni na ustosunkowanie się do sprawy i wypowiedzenie ostatniego słowa. Odnosząc się do zarzutu ograniczenia przez rzeczoznawcę majątkowego obszaru rynku do rynku lokalnego, pomimo że ustawodawca dopuszcza badanie również innych rynków, organ podniósł, iż przepisy prawa nie przewidują przy określaniu ceny nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej pod budowę drogi przyjęcia do porównań cen z całego obszaru województwa, na terenie którego leży wyceniana nieruchomość. Innymi słowy rzeczoznawca ma stosować ceny z rynku lokalnego (co potwierdza orzecznictwo sądowe). Za takim stanowiskiem przemawia też brzmienie § 26 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, który dopuszcza przy określeniu wartości nieruchomości możliwość posłużenia się cenami nieruchomości podobnymi na regionalnym lub krajowym rynku. Dotyczy to jednak nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. W sprawie przepis ten nie ma zdaniem organu zastosowania, ponieważ występuje lokalny rynek nieruchomości podobnych do wycenianej, co wynika z ustaleń przedstawionych w operacie szacunkowym z dnia 19 września 2011 r. Brzmienie przepisu § 26 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia nie uległo zmianie po nowelizacji obowiązującej od dnia 26 sierpnia 2011 r. Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, zastosowano prawidłowe podejście i metodę do określenia wartości nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy ujawnia wymagane przepisami prawa elementy treści, nie jest niejasny, nie zawiera pomyłek, czy braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument miał wartość dowodową.