Wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. II OSK 2951/12

Dnia 13 maja 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E. P. i A. P. oraz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 336/12 w sprawie ze skargi G. C. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu sportowego oddala skargi kasacyjne.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 27 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 336/12 w sprawie ze skargi Gminy C. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu sportowego uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Zaskarżoną decyzją PWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: P.bud.), po rozpoznaniu odwołania E. P. i A. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie z dnia [...] grudnia 2010 r. o nałożeniu na Gminę [...] obowiązku sporządzenia i przedstawienia w terminie do [...] maja 2011 r. projektu budowlanego zamiennego zespołu obiektów sportowych w skład którego wchodzą: boisko piłki nożnej, ustawione 2 bramki oraz ogrodzenie, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, sporządzonego przez projektanta należącego do właściwej izby samorządu zawodowego oraz nałożeniu obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. podwyższenia istniejącego ogrodzenia do wysokości 4,00m od strony dróg gminnych, zamontowania brakujących furtek w istniejącym ogrodzeniu - uchylił w całości zaskarżoną decyzję. Jednocześnie nakazał gminie rozbiórkę wykonanej części obiektu sportowego - boiska do gry w piłkę nożną poprzez rozbiórkę dwóch bramek oraz ogrodzenia o wysokości 5,1 m i długości 100,27m. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy, wieloletni przebieg sprawy, obejmujący zarówno postępowanie administracyjne, jak i przed sądem administracyjnym. Wskazał, że po kolejnym już uchyleniu decyzji wydanej w tej sprawie przeprowadzona została kontrola obiektu i decyzją z 20 grudnia 2010 r. nałożono na gminę obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji. Od tej decyzji odwołanie wniosły E. P. i A. P. Organ odwoławczy uchylił tę decyzje i nakazał rozbiórkę części obiektu. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją Starosty Łańcuckiego z dnia [...] czerwca 2002 r. gmina uzyskała pozwolenie na budowę inwestycji pod nazwą "zespół obiektów sportowych w skład którego wchodzą: boisko piłki nożnej, boisko piłki siatkowej, małe boisko treningowe, ławki trenerskie i zawodników rezerwowych, parkingi i przebudowa ogrodzenia na terenie obejmującym nieruchomości nr ewid.: [...] położone w [...]". Z akt sprawy wynika, że lokalizacja boiska do gry w piłkę nożną, zamontowanych dwóch bramek i wykonanego ogrodzenia jest inna niż projektowana i obejmuje działki (posiadające w czasie wykonywania robót numery [...]), które nie były objęte pozwoleniem na budowę. Organ ustalił, że numeracja działek uległa zmianie. Boisko do gry w piłkę nożną z zamontowanymi 2 bramkami i wykonanym ogrodzeniem usytuowane jest na działkach posiadających obecnie nr [...]. Z akt sprawy wynika, że pozwolenie na budowę nie obejmowało działek posiadających obecnie nr [...]. Ponieważ lokalizacja przedmiotowego obiektu sportowego wraz z bramkami i ogrodzeniem jest inna, niż projektowana i obejmuje działki nie objęte pozwoleniem na budowę i jest niezgodna z zatwierdzonym decyzją Starosty z dnia [...] czerwca 2002 r. projektem zagospodarowania terenu i projektem budowlanym, dlatego doszło do odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Tego typu odstępstwa zaliczane są do istotnych w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 P.bud. Inwestor wykonał także inne, niż projektowane, ogrodzenie. Zgodnie z dokumentacją projektową na odcinkach sąsiedztwa z drogą gminną (działka nr [...]) oraz działką drogową (posiadającą wówczas nr [...]), ogrodzenie winno być podwyższone do wysokości 4,0 m. Podwyższenie miało polegać na przedłużeniu istniejących stalowych słupów ogrodzenia do żądanej wysokości oraz na rozpięciu między nimi dodatkowych pasów siatki ogrodzeniowej. W ogrodzeniu tym przewidziano dwa wjazdy z bramkami w narożniku północno-zachodnim od strony działki drogowej oraz w narożniku północno-wschodnim od strony drogi gminnej. W rzeczywistości inwestor w odległości 0,35m od ogrodzenia istniejącego o wysokości 1,50m w kierunku własnej działki, wybudował dodatkowe ogrodzenie o wysokości 5,10m na długości 100,27m, które jest wykonane ze słupków stalowych i rozciągniętej pomiędzy nimi siatki ogrodzeniowej od wysokości ponad terenem równej w przybliżeniu wysokości słupków ogrodzenia niższego wynoszącej 1,74 i 1,84m oraz rozciągniętych pomiędzy słupkami linek stalowych powyżej siatki do wysokości 5,10 m. Słupki stalowe ogrodzenia wyższego są połączone ze słupkami niższego ogrodzenia za pomocą kątowników stalowych (po 2 szt.), które są przyspawane. W niższym ogrodzeniu od strony południowo-zachodniej występują dwa otwory, niezabezpieczone siatką ogrodzeniową i nieposiadające bramek. Od strony drogi gminnej od strony północno-zachodniej w niższym ogrodzeniu znajduje się 1 otwór niezabezpieczony siatką ogrodzeniową i nieposiadający bramki. Od strony północno- wschodniej teren boiska nie jest ogrodzony. W istniejącym niższym ogrodzeniu w narożniku północno-zachodnim jest dwuskrzydłowa bramka o szerokości 4,26m. Projekt budowlany nie przewidywał wykonania furtek w istniejącym ogrodzeniu w miejscach, gdzie obecnie znajdują się dwa otwory w tym ogrodzeniu od strony południowo-zachodniej oraz jeden otwór od strony północno-zachodniej. PWINB wskazał, że inwestor po wydanym przez NSA-OZ wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt SA/Rz 2165/02 nie kontynuował robót budowlanych. W związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, roboty budowlane wykonane na podstawie tego pozwolenia potraktowano jako roboty zakończone i nie wstrzymywano ich postanowieniem. Skoro roboty budowlane, które są przedmiotem postępowania zostały zakończone, zatem wydawanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 P.bud. było zbędne. Przy związaniu oceną zawartą w wyroku WSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 503/08, istniała więc podstawa do wydania jednej z trzech decyzji przewidzianych w art. 50 ust. 1 P.bud. Powołując się na treść tego przepisu, obowiązującego w dacie orzekania przez organ I instancji PWINB podał, że przepis ten stanowi o trzech wzajemnie wykluczających się sposobach prowadzenia postępowania naprawczego wobec robót budowlanych prowadzonych w warunkach wskazanych w art. 50 ust. 1 P.bud. W rozpoznawanej sprawie zachodzi przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego powołana przez organ I instancji podstawa prawna, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 7 P.bud. nie mogła mieć zastosowania. Ograniczenie w powołanym przez organ I instancji przepisie art. 51 ust. 7 P.bud. prawa do odpowiedniego zastosowania tylko ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, wyklucza możliwość wydania w tym trybie nakazu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3, tj. zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 jest możliwe tylko wówczas, gdy w obrocie prawnym pozostaje niewadliwe pozwolenie na budowę. Tak jednak w sprawie nie jest, gdyż NSA-OZ wyrokiem z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt SA/Rz 2165/02 uchylił m.in. decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2002 r., którą udzielono pozwolenia na budowę. Mając na uwadze treść art. 5 ust. 1 pkt 9 P.bud., nie jest możliwe także wydanie decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., gdyż obecnie działki, na których usytuowany jest przedmiot postępowania, nie są objęte obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i brak jest obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Nie można zatem stwierdzić zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Nadto ogrodzenie boiska nie spełnia swojej funkcji. Piłki w czasie użytkowania boiska przelatują i wpadają w głąb posesji odwołujących (co zostało udokumentowane). Przedmiotowa inwestycja ma niewątpliwie negatywny wpływ na nieruchomość odwołujących nr [...]. Podano, że w dacie wykonania przedmiotowych robót budowlanych także na działkach posiadających wówczas nr [...], które nie były objęte pozwoleniem na budowę, działka nr [...] sąsiadowała bezpośrednio z tymi działkami. Dopiero później decyzją Wójta z dnia [...] lipca 2005 r. dokonano podziału działek m. in. nr [...] na nowe działki. Nadto, od strony drogi gminnej nie podwyższono ogrodzenia do wysokości 4,0 m, a w niższym ogrodzeniu znajduje się 1 otwór nie zabezpieczony siatką ogrodzeniową i nie posiadający bramki. Od strony północno-wschodniej teren boiska nie jest w ogóle ogrodzony. Wykonane ogrodzenie nie wypełnia założonej funkcji, a przedmiotowa inwestycja stwarza także zagrożenie dla użytkowników drogi gminnej. W rozpatrywanym przypadku wykonane przedmiotowe roboty budowlane polegające na montażu dwóch bramek i budowie ogrodzenia przez gminę spowodowały naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. odwołujących się. Zatem nie ma zdaniem organu możliwości zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. Podano, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, która obowiązywała w chwili opracowywania projektu budowlanego, była ważna przez okres dwóch lat od dnia, kiedy stała się ostateczna, tj. do [...] lutego 2004 r. Zatem decyzja potwierdzającą, że ww. zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego już nie obowiązuje i nie stanowi obecnie przepisów o planowaniu przestrzennym. Ponadto decyzja ta została wydana na ww. zamierzenie inwestycyjne, które nie obejmowało działek posiadających wówczas nr [...], a obecnie nr [...], natomiast z akt wynika, że część tych działek została włączona do obiektu sportowego. Także pozwolenie na budowę nie obejmowało tych działek. Wobec tego jedynym możliwym sposobem doprowadzenia zaistniałego stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem jest zastosowanie dyspozycji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.bud. i nakazanie rozbiórki wykonanej części obiektu sportowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, że wydana decyzja rozstrzyga o losach wykonanej w sierpniu 2002 r. części obiektu sportowego - boiska do gry w piłkę nożną, zamontowanych dwóch bramek oraz wybudowanego ogrodzenia o wysokości 5,10m i długości 100,27m. Natomiast decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. PINB rozstrzygnął sprawę samowolnej budowy ogrodzenia działki od strony drogi gminnej nakazując gminie dokonać rozbiórkę samowolnie realizowanego ogrodzenia ww. nieruchomości od strony drogi gminnej, która została wykonana zgodnie z protokołem oględzin z dnia [...] września 1999 r. PINB decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. rozstrzygnął również sprawę samowolnie wykonanych 2 bramek do gry w piłkę nożną, nakazując gminie dokonać ich rozbiórki, która także została wykonana zgodnie z protokołem oględzin z dnia [...] lutego 2002 r.