Wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., sygn. II OSK 2267/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Okręgowej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 223/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w O. oraz E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zezwolenia na prowadzenia odzysku i zbierania odpadów oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 223/12 oddalił skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w O. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zezwolenia na prowadzenia odzysku i zbierania odpadów.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz udzielenia przedsiębiorcy [...] sp. z o.o. zezwolenia na prowadzenia działalności za zakresie odzysku i zbierania odpadów, oraz umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości w tym zakresie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2008 r. zwróciła się m.in. skarżąca. Jako przesłankę wznowienową wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podnosząc, że bez własnej winy nie brała udziału we wskazanym postępowaniu. Prezydent Miasta O. wznowił postępowanie w sprawie, a w dniu [...] grudnia 2008 r. wydał decyzję odmawiającą uchylenia swej własnej decyzji ostatecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 715/09 Sąd chylił decyzje organów obu instancji. Skarga kasacyjna [...] Sp. z o.o. od tego wyroku została oddalona przez NSA wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 680/10. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji, stosownie do wskazań Sądów Administracyjnych obu instancji podał, iż ustalenie kręgu stron tego postępowania odbywało się na zasadach ogólnych, określonych w przepisach k.p.a. Organ I instancji podkreślił, iż potencjalne materialnoprawne źródło interesu prawnego po stronie mieszkańców wynika z treści art. 27 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach. Skoro na etapie udzielania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów istnieje podstawa prawna do określenia dodatkowych warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca, to udział w tym postępowaniu właścicieli nieruchomości sąsiednich jako osób, na które uciążliwości te mogą oddziaływać jest w pełni uzasadniony. Osoby te bowiem tylko w ten sposób mogą wpływać na rodzaj i zakres nałożonych w zezwoleniu na przedsiębiorcę dodatkowych warunków i przez to uzyskać ochronę swych praw. Powołał się przy tym na orzeczenia Sądów Administracyjnych, uprzednio zapadłe w tej sprawie. WSA wywiódł bowiem, że skoro ustawa o odpadach nie reguluje wprost kto jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na zbieranie i odzysk odpadów, to dla uznania określonego podmiotu za stronę postępowania w omawianym przedmiocie niezbędne jest rozważenie badanego zagadnienia w kontekście normy ogólnej jaką jest art. 28 k.p.a. Przy czym krąg stron musi mieć charakter zbioru zamkniętego, możliwego do wyznaczenia na podstawie kryteriów obiektywnych na etapie prowadzenia postępowania, w ramach którego wydana jest decyzja - zezwolenie. Dlatego też, potencjalnym materialnoprawnym źródłem interesu prawnego do złożenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, może być treść art. 27 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach. WSA nie przesądził o istnieniu statusu prawnego strony skarżącej, lecz wskazał na takie braki w ustaleniach i w ocenie dokonanej przez organy administracji orzekające w sprawie, w świetle których zajęcie ostatecznego stanowiska w tej kwestii uznał za przedwczesne. Prawidłowość tych ustaleń potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w swoim rozstrzygnięciu, rozpatrując wniesioną przez Spółkę skargę kasacyjną (wyrok oddalający z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt Il OSK 680/10). Rozpoznając odwołanie od wskazanej decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] października 2011 r. Samorządowe Kolegium stwierdziło, że zmianie uległ stan prawny. Legitymację procesową do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego posiada strona, tj. osoba która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swojego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego jej udział. Zatem, organ prowadzący postępowanie na wniosek zobligowany jest w pierwszej kolejności do zbadania czy wniosek w przedmiocie wznowienia postępowania pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Jak wskazał w swoim rozstrzygnięciu WSA w Warszawie, ustawa o odpadach nie reguluje wprost kto jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na zbieranie i odzysk odpadów. Dlatego dla uznania określonego podmiotu za stronę postępowania w omawianym przedmiocie niezbędne jest rozważenie badanego zagadnienia właśnie w kontekście normy ogólnej jaką jest art. 28 k.p.a. Takim potencjalnym materialnoprawnym źródłem interesu prawnego do złożenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, może być treść art. 27 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, iż co prawda ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu są dla organów wiążące, jednak wyrok ten wydany został w odmiennym stanie prawnym. Organy administracji, rozpatrując sprawę na skutek złożonego odwołania, są natomiast obowiązane uwzględniać stan prawny obowiązujący na dzień wydawania rozstrzygnięcia. W dniu 22 stycznia 2010 r. uchwalono bowiem ustawę o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, którą dodano do ustawy o odpadach art. 29a. Przepis ten wszedł w życie w dniu 12 marca 2010 r., zatem obowiązywał w dacie wydania decyzji organu I instancji. Zgodnie z jego treścią, stronami postępowania o wydanie decyzji lub zezwoleń, o których mowa w art. 19, art. 26, art. 28, art. 53 ust. 4, art. 54 oraz art. 54a, a więc również zezwoleń na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, jak i zezwoleń na zbieranie odpadów, są wnioskodawca lub władający powierzchnią ziemi, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Od tego czasu stronami tych postępowań nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów. Ponadto w postępowaniach, o których mowa nie stosuje się art. 31 k.p.a. Zgodnie treścią art. 29a ust. 4 ustawy o odpadach, powyższych regulacji nie stosuje się w postępowaniach o wydanie wskazanych decyzji lub zezwoleń dla spalarni lub współspalarni odpadów oraz dla instalacji wymagającej uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Z powyższego wynika więc, iż w tej materii ustawodawca skonstruował przepis szczególny do art. 28 k.p.a., wyłączając stosowanie przepisu ogólnego (art. 28 k.p.a.) we wskazanych sprawach, rozpoznawanych na podstawie przepisów ustawy o odpadach. W przedmiotowej sprawie wnioskujący o wznowienie postępowania nie byli wnioskodawcami ani też władającymi powierzchnią ziemi, na której przewidziano prowadzenie - odzysku i zbierania odpadów. Prowadzenie odzysku odpadów na podstawie decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie jest wykonywane przy pomocy spalarni ani współspalarni odpadów, a ponadto do prowadzenia odzysku nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w art. 201 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W sytuacji wyraźnego wykluczenia przez ustawodawcę w art. 29a ust. 2 ustawy o odpadach określonego kręgu pomiotów - właścicieli nieruchomości sąsiednich - z udziału w postępowaniu zwykłym, przyznanie tym podmiotom prawa do udziału w postępowaniu wznowieniowym nie jest uzasadnione. Prowadziłoby to bowiem do obejścia uregulowania art. 29a ust. 2 ustawy o odpadach. Wobec tego Kolegium uznało, że postępowanie wznowieniowe stało się bezprzedmiotowe.