Postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 1204/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zakładu Karnego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 77/10 w sprawie ze skargi D. L. na postanowienie Dyrektora Zakładu Karnego w K. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie opinii służbowej postanowił: 1. otworzyć na nowo zamkniętą rozprawę; 2. na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) odroczyć rozprawę i przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy na postanowienie dyrektora zakładu karnego wydane na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1996 r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 138 poz. 643) o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza Służby Więziennej opinii służbowej - przysługuje skarga do sądu administracyjnego

Uzasadnienie

Przedstawione w postanowieniu zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości wyłoniło się w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 kwietnia 2010 r., którym to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) uchylono postanowienie Dyrektora Zakładu Karnego w K. z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie opinii służbowej.

Uwzględniając wniesioną przez D. L. skargę Sąd I instancji odniósł się do kwestii dopuszczalności skargi na postanowienie rozstrzygające odwołanie w przedmiocie opinii służbowej. Sąd ten wskazał, mając na uwadze treść art. 5 pkt 2 P.p.s.a., który przewiduje, że w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi kognicja sądu administracyjnego jest wyłączona, iż w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Świadczy o tym chociażby orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu postanowienia z 4 października 2005 r., sygn. akt Tw 5/2005 (OTK-B 2006, nr 6, poz. 252), na gruncie § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz.U. Nr 98, poz. 890 ze zm.), będącego odpowiednikiem § 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej, wskazał na dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej dla kwestionowania treści opinii służbowej funkcjonariuszy Policji wywodząc, że ani art. 35 ust. 1 ustawy o Policji (odpowiednik art. 33 ustawy o Służbie Więziennej), ani przepisy rozporządzenia, nie wykluczają możliwości jej zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast w postanowieniu z 3 listopada 2006 r. (OTK-B 2006, nr 6, poz. 253), wydanym na skutek zażalenia wniesionego w sprawie Tw 5/05, Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, że z treści § 11 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej wynika, iż przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania od opinii służbowej wydaje w tym zakresie ostateczną decyzję i że może ona zostać zaskarżoną oraz podlegać kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przy czym Sąd I instancji powołał się na najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych (postanowienie NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OZ 93/08; postanowienia NSA: z 1 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1469/09, z 4 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1240/09, wyrok WSA w Lublinie z 11 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 554/08 i sygn. akt III SA/Lu 253/08; WSA w Poznaniu z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 24/09 oraz WSA we Wrocławiu z 22 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 597/07 i z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wr 9/09, postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 25 lutego 2010 r. II SO/OI 44/09), w których analogicznie, jak w powołanym postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego, przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć dotyczących opinii służbowych funkcjonariuszy służb mundurowych. Wskazuje się przy tym na treść uregulowania zawartego w § 11 ust. 6 rozporządzenia, w którym mowa jest wprost o obowiązku wydania decyzji, co należy interpretować zgodnie z językowymi dyrektywami interpretacyjnymi i w konsekwencji przyjmować znaczenie wyrazu "decyzja" obowiązujące w języku prawniczym i w procedurze administracyjnej, gdyż brak jest dostatecznie przekonujących powodów by przyjąć, iż nie jest to decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. Sąd I instancji przywołał również reprezentowane w powyższych orzeczeniach stanowisko, iż sprawy opiniowania funkcjonariusza nie należą bezwzględnie do spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, określonych w art. 5 pkt 2 P.p.s.a., gdyż wynikająca ze stosunku służbowego podległość, o jakiej mowa w tym przepisie, sprowadza się do obowiązku funkcjonariusza poddania się czynności opiniowania przez przełożonego służbowego. Natomiast w ramach podległości służbowej nie musi akceptować ustaleń opinii, ale ma możliwość kwestionowania nieprawidłowości proceduralnych i materialnych związanych z jej wydaniem. Ponadto orzeczenia wydawane w służbach mundurowych po rozpatrzeniu odwołania charakteryzują się cechami przewidzianymi dla decyzji administracyjnych w znaczeniu materialnym, tj. zawierają elementy uznawane za charakterystyczne i typowe dla tej prawnej formy działania administracji publicznej. Są przejawem woli organu administracji, co oznacza, że organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko, znajdują oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, a wreszcie rozstrzygają konkretną sprawę, konkretnej osoby fizycznej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Ponadto, opinia jako jednostronny akt przełożonego w sposób istotny wpływa w przyszłości zarówno na sferę osobistą, jak i majątkową funkcjonariusza. Taka wykładnia, w zakresie formy działania organu wykonującego administrację publiczną, wynika z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi: "Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Z zasady demokratycznego państwa prawnego wyprowadza doktryna i orzecznictwo sądowe, dwie zasady o kapitalnym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej, a tym samym dla wykładni przepisów prawa: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu.