Operat szacunkowy jako opinia prywatna nie może być podstawą ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie - Wyrok NSA z dnia 16 maja 2024 r., sygn. I OSK 2/23

Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który nie został powołany przez organ administracyjny w postępowaniu odszkodowawczym, ma status opinii prywatnej i nie może stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania, zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 84 § 1 k.p.a.

Dnia 16 maja 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. i D. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1123/22 w sprawie ze skargi A. L. i D. L. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A. L. i D. L. solidarnie kwotę 7.800,00 (siedem tysięcy osiemset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2022 r., IV SA/Wa 1123/22 oddalił skargę A. L. i D. L. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Nieruchomość położona w gminie L., obręb M. (nr [...]), powiat w., oznaczona jako działki nr [...] o powierzchni 1,8920 ha, nr [...] o powierzchni 0,0624 ha i nr [...] o powierzchni 0,0788 ha, została objęta decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] S.– G. na odcinku B. – początek Obwodnicy [...]. Zadanie 2: węzeł L. (bez węzła) – węzeł S. (z węzłem)". Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uchylił w części powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego i w tym zakresie orzekł co do istoty, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Następnie, decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. [...] Wojewoda Pomorski: ustalił odszkodowanie w kwocie 512.746,50 zł za ww. nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (pkt 1.); orzekł o przyznaniu tak ustalonego odszkodowania na rzecz poprzednich współwłaścicieli nieruchomości: A.L. w kwocie 256.373,25 zł oraz D. L. w kwocie 256.373,25 zł, stosownie do wielkości udziałów w prawie własności (pkt 2.); nadto orzekł o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do zapłaty odszkodowania określonego w pkt. 1 decyzji, na rzecz osób i w częściach wskazanych w pkt. 2 decyzji, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Od tej decyzji odwołanie złożyli A. L. oraz D. L., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do rozpatrzenia. Po rozpoznaniu odwołania Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Pomorskiego. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2020 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego O. T., aktualizowany w dniu 23 stycznia 2021 r. W operacie tym wskazano, że przedmiotem wyceny jest ww. nieruchomość, położona w miejscowości M., w gminie L., w powiecie w., po obu stronach ul. L. W jej otoczeniu występują tereny niezurbanizowane, stanowiące tereny użytkowane rolniczo i rozproszona zabudowa zagrodowa. W operacie podano również, że przedmiot wyceny jest niezabudowany i stanowi grunt rolny w uprawie. Na działce nr [...] stwierdzono stanowisko po zbożu, na działkach nr [...] i nr [...] zasiew ozimy na powierzchni 1.412 m2. Dojazd odbywa się drogą gruntową ulepszoną, a nieruchomość posiada dostęp do energii elektrycznej i wodociągu. Na nieruchomości zlokalizowana jest również linia średniego napięcia (dwa słupy betonowe) i linia wysokiego napięcia (słup kratownicowy). Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości biegła ustaliła, że według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyceniana nieruchomość była położona na obszarze, dla którego nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obowiązywało zaś Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L., przyjęte uchwałą Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. (tekst jednolity przyjęty uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] oraz zarządzeniem zastępczym Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2019 r.) Zgodnie z ww. Studium, dla działki nr [...] wyznaczono tereny upraw polowych, a ponadto na działce tej oznaczono przebieg "Trasy L." oraz linii energetycznej 400 kV i jej strefy ochronnej. Na działce wskazano również tereny o spadku powyżej 15° oraz usytuowanie mikropłatów ekologicznych. Dla działek nr [...] i nr [...] wyznaczono zaś tereny upraw polowych. W operacie ustalono, że dla działki nr [...] wydano decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2017 r. w zakresie planowanej inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie części działki ewidencyjnej nr [...]. Dalej organ wskazał, że przeprowadzone przez rzeczoznawcę badania rynku nieruchomości rolnych z terenu gminy L. dotyczyły okresu około 2 lat poprzedzających wycenę. Odnotowano w ich trakcie 13 transakcji w cenach od 0,98 zł/m2 do 9,61m2. Cena średnia wyniosła 4,33 zł/m2. Następnie dokonano badania rynku nieruchomości budowlanych z terenu gminy L. z okresu około 2 lat poprzedzających wycenę. Odnotowano 15 transakcji w cenach od 25,00 zł/m2 do 46,69 zł/m2. Cena średnia wyniosła 36,76 zł/m2. W celu zbadania występowania zasady korzyści biegła dokonała analizy transakcji nieruchomościami drogowymi na terenie powiatu w. w okresie około 2 lat od dnia wyceny. W rezultacie wyłoniono 13 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, o cenach od 20,00 zł/m2 do 34,96 zł/m2 oraz cenie średniej wynoszącej 26,73 zł/m2. Biegła stwierdziła, że przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny powoduje zwiększenie jej wartości w przypadku rolnej części nieruchomości. Minister wskazał, że na stronie 17 operatu szacunkowego biegła przyjęła, że działki drogowe wykazują nieco niższy zakres osnowy oraz średnią arytmetyczną w zbiorze, niż działki budowlane, co nie oznacza wprost, że wycena w oparciu o aktualny sposób korzystania jest korzystniejsza dla wywłaszczonego. Z uwagi na to, wartość przedmiotowej nieruchomości określona została w operacie w oparciu o bazy danych nieruchomości budowlanych i drogowych. Wartość 1m2 gruntu, według aktualnego sposobu użytkowania, po skorygowaniu w zakreślonych przez biegłą cechach rynkowych, wyniosła 25 zł. W rezultacie wykazano, że przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia części budowlanej powoduje zwiększenie wartości, czyli wartość tej części nieruchomości nałoży określić według alternatywnego sposobu użytkowania, zgodnego z celem wywłaszczenia, uwzględniając tzw. zasadę korzyści, wynikającą z art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 ze zm.), dalej jako u.g.n.". Z kolei, w odniesieniu do części drogowej stwierdzono, że istnieje możliwość określenia wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wartość rynkową prawa własności gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Do wyceny nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przyjęła 13 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, o cenach od 20,00 zł/m2 do 34,96 zł/m2 oraz o cenie średniej wynoszącej 26,73 zł/m2. Biegła przedstawiła charakterystykę nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej po czym ustaliła, że wpływ na wartość nieruchomości mają następujące cechy: lokalizacja (waga 50%), położenie w terenie (waga 50%), a następnie określiła wartość współczynników korygujących oraz obliczyła wartość 1 m2 gruntu dla działki nr [...] na kwotę 23,74 zł, a dla działek nr [...] i nr [...] na kwotę 27,48 zł, w związku z czym wartość rynkowa nieruchomości wyniosła 487.963,00 zł. Wartość zasiewów oszacowano na kwotę 367,00 zł. Łączną wartość nieruchomości oszacowano na kwotę 488.330,00 zł. Wobec tak ustalonego przeznaczenia nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, biegła przyjęła do porównań rynek transakcyjny nieruchomości drogowych, z uwagi na korzystniejsze warunki cenowe w odniesieniu do części rolnej i części przeznaczonej pod zabudowę oraz zgodnie z drogowym przeznaczeniem pozostałej części nieruchomości. Ponadto biegła wyjaśniła, że powierzchnia nieruchomości nie ma wpływu na wartość nieruchomości drogowych, co w ocenie Ministra, czyni chybionym zarzut stron dotyczący różnic w powierzchni nieruchomości porównawczych. Minister uznał także, że brak jest podstaw aby przychylić się do zarzutu skarżących, że przyjęcie próby reprezentatywnej nieruchomości porównawczych z okresu wykraczającego poza ustalone 2 lata, świadczyło o braku mocy dowodowej operatu szacunkowego. Minister zauważył ponadto, że tylko 3 z 13 transakcji wykraczają nieznaczenie poza ten okres (2 miesiące różnicy). Zdaniem Ministra operat szacunkowy zawiera wyczerpujące wyjaśnienie sposobu wyceny przedmiotowej nieruchomości. Jest spójny i logiczny, został sporządzony w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, a zatem opracowanie to może stanowić wiarygodny dowód o wartości wycenianej nieruchomości.