Wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2022 r., sygn. VI SA/Wa 3035/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Protokolant spec. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. (dalej też jako "ZUS"), pismem z dnia 30 kwietnia 2021 roku zwrócił się do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także jako "Prezes NFZ" lub "Organ") z wnioskiem o ustalenie okresu podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu przez M. M. (dalej też jako "Skarżąca", "Strona" lub "Zainteresowana"), jako osoby prowadzącej niepubliczną szkołę na podstawie przepisów o systemie oświaty. We wniosku ZUS wskazał, że Skarżąca figuruje w jego rejestrze, jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność, zgłoszona do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego od dnia 1 października 2014 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. Strona prowadziła także niepubliczne Gimnazjum E., które w 2017 r. przekształciła w ośmioletnią szkołę podstawową, na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. wprowadzających ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60). Niepubliczna Szkoła Podstawowa E. w P. została wpisana pod numerem 284 w ewidencji niepublicznych szkół i placówek, prowadzonej przez Gminę Miasto P. od dnia 20 lipca 2017 r. Nadto Skarżąca posiada ustalone prawo do emerytury od dnia 1 stycznia 1999 r. ZUS podkreślił, że z informacji, które uzyskał z Urzędu Miasta P. i Urzędu Skarbowego w P. nie wynika, aby Strona zawiesiła lub zlikwidowała prowadzoną placówkę oświatową.
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia pismem z dnia 31 maja 2021 roku, na podstawie art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1285 z późn. zm., dalej ,,ustawa o świadczeniach") zawiadomił Skarżącą o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia podlegania przez stronę obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, jako osoby prowadzącej niepubliczną szkołę. Jednocześnie Prezes NFZ poinformował Stronę, że na podstawie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej ,,k.p.a."), przysługuje jej czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Następnie dwukrotnie, pismami z dnia 1 i 26 lipca 2021 roku, Organ poinformował Skarżącą, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w ustawowym terminie, ze względu na trwającą analizę zgromadzonej dokumentacji (wskazując w swym ostatnim piśmie, że sprawa zostanie załatwiona do dnia 27 sierpnia 2021 roku).
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 roku, o numerze [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 5 pkt 21, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c), art. 69 ust. 1 i art. 109 ust. 1 i 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 8 ust. 6 pkt 5 i art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 z późn. zm., dalej też w skrócie jako "ustawa o s.u.s."), ustalił, że Skarżąca podlega od dnia 1 września 2019 r. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca niepubliczną szkolę "Niepubliczna Szkoła Podstawowa [...] w P.".
Zdaniem Organu, dane zawarte w Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych pod numerem [...] potwierdzają, że Skarżąca figuruje, jako organ prowadzący szkołę podstawową pod nazwą: "NIEPUBLICZNA SZKOŁA PODSTAWOWA E. W P." począwszy od dnia 20 lipca 2017 r. z datą rozpoczęcia działalności w dniu 1 września 2017 r. - w zakresie I i II etapu edukacyjnego. Nadto Wydział Edukacji Urzędu Miasta P., prowadzący ewidencję niepublicznych szkół i placówek, w piśmie z dnia 23 lutego 2021 r, wskazał, iż pod numerem 284 pierwotnie funkcjonowało gimnazjum, które następnie zostało przekształcone w szkołę podstawową i że po przekształceniu nie odnotowano jakichkolwiek zmian w ewidencji a placówka nadal figuruje w ewidencji. Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (w zw. z art. 5 pkt 21 ustawy o świadczeniach) - za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność - uważa się osobę prowadzącą niepubliczną szkołę, placówkę lub ich zespół, na podstawie przepisów o systemie oświaty (Dz. U. z 2020 poz. 1327 z późn. zm.). Tym samym osoba fizyczna prowadząca niepubliczną szkołę z tytułu prowadzenia tego rodzaju działalności podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu na zasadach właściwych dla osób prowadzących pozarolniczą działalność. W ocenie Prezesa NFZ, w odniesieniu do sytuacji Skarżącej, istotne znaczenie stanowią informacje zawarte w Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych, które de facto rozstrzygają zagadnienie okresu podlegania przez ww. osobę obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia niepublicznej szkoły. Organ podkreślił, że nie jest uprawniony do badania wpisów do powyższego rejestru pod względem materialno-prawnym. To na organie prowadzącym rejestr (ewidencję) leży obowiązek badania, czy osoba dokonująca wpisu spełnia ustawowe przesłanki do figurowania we wpisie jako organ prowadzący szkołę.
We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2021 roku, Skarżąca podkreśliła, że od dnia 31 sierpnia 2019 roku nie istnieje prowadzone przez nią Gimnazjum E. w P. a Niepubliczna Szkoła Podstawowa E. nigdy nie podjęła działalności. Do skargi Strona załączyła kopię decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2021 roku, orzekającą o wykreśleniu Niepublicznej Szkoły Podstawowej E. w P. z ewidencji niepublicznych szkół i placówek oświatowo – wychowawczych prowadzonej przez Gminę Miasto P. W uzasadnieniu decyzji, Prezydent Miasta P., powołując się na treść wniosku złożonego przez Stronę, wskazał, że placówka nigdy nie podjęła działalności.
Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi w całości. Podkreślił, że okoliczność wykreślenia szkoły prowadzonej przez Skarżącą z ewidencji niepublicznych szkół i placówek oświatowo – wychowawczych, nie ma znaczenia dla prawidłowości podjętej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
W ramach tej kontroli, Sąd, zgodnie z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2022 roku, poz. 329 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a.") stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b) p.p.s.a., następuje w związku z zaistnieniem przesłanek zawartych w art. 145 § 1 k.p.a. Sąd administracyjny ma obowiązek uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi wystąpienie jednej z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, chyba, że zachodzą okoliczności wskazane w art. 146 § 1 lub 2 k.p.a. Nie można bowiem pojęcia "naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji, a taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego np. określonych w art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a., czy też w art. 145a k.p.a. Tak więc w razie stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1b) p.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego.
Z taką też sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, gdyż, w ocenie Sądu, wskutek przedłożenia przez Stronę na etapie postępowania sądowoadministracyjnego (jako załącznik do skargi), kopii decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2021 roku, ujawnił się nowy dowód, istniejący w dniu wydania skarżonej decyzji, ale nieznany Prezesowi NFZ. Tymczasem jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, jest uregulowana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. sytuacja, w której wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przepis ten przewiduje dwie odrębne podstawy wznowienia postępowania w postaci wykrycia nowych okoliczności faktycznych lub dowodów, choć może się zdarzyć że wystąpią one łącznie (zob. wyrok SN z 13 stycznia 2000 r., sygn. akt III RN 125/99). W orzecznictwie sądowym za utrwalony uchodzi pogląd, zgodnie z którym nowe dowody musiały istnieć w dniu wydania decyzji i nie mogły być znane organowi, który wydał decyzję (zob. wyrok NSA z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 986/09, Lex nr 746382). Nie ma przy tym znaczenia to, czy wskazana nieznajomość dowodów wynika z zaniedbania organu, czy też nastąpiła mimo dochowania najwyższej nawet staranności (zob. NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1256/10, Lex nr 744959). Przymiot "nowości" przysługuje dowodom nawet wtedy, gdy wprawdzie były zgłaszane przez stronę, ale nie zostały objęte postępowaniem wyjaśniającym (zob. wyrok NSA z 14 lutego 1990 r., sygn. akt IV SA 529/89, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Taka też przypadek miał miejsce w rozpoznawanej sprawie. Po wydaniu przez Prezesa NFZ decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 roku, pojawiła się bowiem informacja o dowodzie nieznanym wcześniej organowi wydającemu decyzję. Przy tym, wbrew stanowisku Prezesa NFZ, zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2021 roku, stanowi dowód istotny dla sprawy. Organ w swej decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 roku, swoje ustalenia, że Skarżąca podlega od dnia 1 września 2019 r. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca niepubliczną szkołę: "Niepubliczna Szkoła Podstawowa E. w P." oparł na danych zawartych w Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych. Dlatego też Organ uznał, że w tym przypadku zastosowanie znajdzie przepis art. 8 ust. 6 pkt 5) ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym, za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność uważa się osobę prowadzącą publiczną lub niepubliczną szkołę, inną formę wychowania przedszkolnego, placówkę lub ich zespół, na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910 i 1378 oraz z 2021 r. poz. 4).
Tymczasem Prezydent Miasta P., orzekając o wykreśleniu Niepublicznej Szkoły Podstawowej E. w P. z ewidencji niepublicznych szkół i placówek oświatowo – wychowawczych, wyraźnie wskazał, że placówka ta, jak wyjaśniała w swym wniosku Skarżąca, nigdy nie podjęła działalności. Jak stanowi art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tekst jednolity Dz. U. z 2021 roku, poz. 1082 ze zm., dalej też jako "Prawo oświatowe"), przywołany, jako podstawa materialnoprawna decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2021 roku, wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, podlega wykreśleniu w przypadkach niepodjęcia działalności przez szkołę lub placówkę w terminie wskazanym w zgłoszeniu do ewidencji. Zgodnie bowiem z art. 168 ust. 1 Prawa oświatowego osoby prawne i osoby fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek.
Tym samym uzyskanie wpisu do wspomnianej ewidencji, jest co prawda warunkiem sine qua non założenia i prowadzenia szkoły, ale nie oznacza per se, że istotnie doszło do rzeczywistego funkcjonowania szkoły niepublicznej. Przepis art. 168 ust. 1 Prawa oświatowego, pozwalający osobom fizycznym lub prawnym na założenie szkoły niepublicznej dopiero po uzyskaniu wpisu do stosownej ewidencji jest przy tym skorelowany ze wspomnianym przepisem art. 169 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego, pozwalającym z kolei na wykreślenie szkoły z ewidencji w przypadkach niepodjęcia przez nią działalności w terminie wskazanym w zgłoszeniu. Zatem ustawodawca wyraźnie uregulował sytuację, w której osoba fizyczna zamierzająca założyć i prowadzić szkołę niepubliczną, pomimo zgłoszenia tego zamiaru do ewidencji, w rzeczywistości działalności tej nie podejmuje. Oznacza to, że pomimo uzyskania wpisu w ewidencji, nie doszło do prowadzenia przez nią szkoły. W odniesieniu do takiej osoby nie znajdzie więc zastosowania przepis art. 8 ust. 6 pkt 5) ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wyraźnie wskazujący, że za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność uważa się osobę prowadzącą publiczną lub niepubliczną szkołę, inną formę wychowania przedszkolnego, placówkę lub ich zespół, na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe.
Bynajmniej więc, wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez Prezesa NFZ w skarżonej decyzji, to nie wyłącznie same informacje zawarte w Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych, rozstrzygają zagadnienie okresu podlegania przez osobę prowadzącą niepubliczną szkołę, obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tego tytułu, lecz faktyczne prowadzenie szkoły. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 14 ust. 3 Prawa oświatowego szkołą niepubliczną niebędącą szkołą artystyczną jest szkoła, która:
1) realizuje programy nauczania uwzględniające podstawę programową kształcenia ogólnego, a w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - również podstawy programowe kształcenia w zawodach szkolnictwa branżowego;
2) realizuje obowiązkowe zajęcia edukacyjne w okresie nie krótszym oraz w wymiarze nie niższym niż łączny wymiar poszczególnych obowiązkowych zajęć edukacyjnych określony w ramowym planie nauczania szkoły publicznej danego typu;
3) stosuje zasady klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów, o których mowa w ust. 1 pkt 5;
4) prowadzi dokumentację przebiegu nauczania ustaloną dla szkół publicznych;
5) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - kształci w zawodach określonych w klasyfikacji zawodów szkolnictwa branżowego;
6) zatrudnia nauczycieli obowiązkowych zajęć edukacyjnych, o których mowa w pkt 2, posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli szkół publicznych; przepisy art. 15 ust. 2, 4 i 6 stosuje się odpowiednio;
7) stosuje organizację roku szkolnego ustaloną dla szkół publicznych.
Zatem o podleganiu obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego decyduje rzeczywiste założenie i prowadzenie przez osobę fizyczną szkoły niepublicznej a nie jedynie sam wpis do ewidencji, o którym mowa w art. 168 Prawa oświatowego, od uzyskania którego jest uzależniona w ogóle możliwość podjęcia tego typu działalności. Oczywiście wpis ten rodzi pewne domniemanie faktyczne, które jednakże może zostać obalone. Możliwe jest bowiem niepodjęcie przez osobę fizyczną działalności w zakresie prowadzenia szkoły niepublicznej, co skutkować będzie z kolei jej wykreśleniem na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego a w konsekwencji uchyleniem obowiązku ubezpieczenia. Ciężar dowodu wystąpienia przesłanek uzasadniających ustanie obowiązku ubezpieczenia obciąża zatem tę stronę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne w zakresie ustania obowiązku ubezpieczenia. Zadaniem organu w tej sytuacji jest więc ustalenie, czy i w jakim okresie czasu prowadzona była przez osobę fizyczną szkoła niepubliczna. W tym kontekście, zdaniem Sądu, istotnym dowodem jest z kolei wspomniana decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2021 roku, orzekająca o wykreśleniu Niepublicznej Szkoły Podstawowej E. w P. z ewidencji niepublicznych szkół i placówek oświatowo – wychowawczych, z uwagi na to, że placówka ta nigdy nie podjęła działalności.
Wydanie tym samym zaskarżonej decyzji z pominięciem dowodu w postaci decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2021 roku, powoduje, że w stosunku do decyzji Prezesa NFZ, zachodzą podstawy do stwierdzenia zaistnienia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Niezależne bowiem od prawidłowego działania organu administracji, z obiektywnego punktu widzenia doszło do naruszenia prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.), nie ocenia tylko i wyłącznie zgodności z prawem samych czynności procesowych organu orzekającego, lecz ocenia zgodność z prawem rezultatu podejmowanych przez organ czynności. Mimo przeprowadzenia czynności zgodnie z prawem, ich wynik może być wadliwy co może uzasadnić uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Sąd nie może przy tym - za Prezesa NFZ - dokonywać ustaleń, które służyłyby merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Sąd nie czyni własnych ustaleń w sprawie, tylko ocenia zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zadaniem Prezesa NFZ, będzie więc dokonanie ustaleń we wskazanym wyżej zakresie, z uwzględnieniem stanowiska Sądu wyrażonego w niniejszym wyroku, dotyczącego konieczności oceny także nowego dowodu w postaci decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2021 roku.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.
POTRZEBUJESZ POMOCY?