Wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 2022 r., sygn. I SA/Wa 2029/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 26 maja 2022 r. nr KOA/2051/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Uzasadnienie

Decyzją z [...] maja 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzenia odwołania S. A. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Wójt Gminy C. odmówił S. A. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem, J. A.. W komparycji organ powołał się na przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020, poz. 111) - dalej jako "ustawa o świadczeniach", przy czym w szczególności na przepis art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy o świadczeniach. Organ ograniczył uzasadnienie podjętej decyzji do zacytowania przepisów ustawy o świadczeniach, wskazania, że wnioskodawca złożył "komplet dokumentów" oraz stwierdzenia, że ze względu na ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy świadczenie nie może być przyznane. Z akt sprawy nie wynika również aby wnioskodawca miał zamiar, bądź dokonał już zawieszenia prawa do pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Z decyzją tą nie zgodził się skarżący. W treści odwołania powołując się na orzecznictwo wskazał, że ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia.

Po rozpoznaniu odwołania SKO podzieliło pogląd organu I instancji zgodnie z którym w okolicznościach sprawy zachodzi przesłanka negatywna uzyskania świadczenia, tj. pobieranie przez stronę renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zdaniem SKO pogląd ten jest aktualny pomimo uchylenia mocy obowiązującej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach wspomnianym wyżej wyrokiem TK. W ocenie organu, biorąc pod uwagę uzasadnienie przedmiotowego wyroku, byłoby sprzeczne z jego istotą stosowanie różnych kryteriów wobec poszczególnych świadczeń emerytalno-rentowych pobieranych przez osoby wnioskujące o świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia systemowa przepisów, biorąc pod uwagę również bogate orzecznictwo sądów administracyjnych w tej materii, nakazuje wobec osób pobierających rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy również wymagać zawieszenia pobierania renty jako warunku do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwołał się do stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 października 2021 r., w sprawie III SA/Gd 739/21, w którym wskazano, że" Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest wyłączone z uwagi na normę art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jedynie w sytuacji, gdy osoba, której przysługuje przewidziane w niej świadczenie (każde świadczenie, nie tylko renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy) nie zrezygnuje z jego pobierania. Nie można domagać się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy otrzymywanym przez skarżącego świadczeniem w postaci renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy a świadczeniem pielęgnacyjnym. " W uzasadnieniu cytowanego wyroku sąd ten wywiódł również: " Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uwagi na powyższe art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a utracił z dniem 9 stycznia 2020 r. moc w tym zakresie, pozostając w mocy w pozostałym zakresie. Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Niezależnie od treści powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest wyłączone z uwagi na normę art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jedynie w sytuacji, gdy osoba, której przysługuje przewidziane w niej świadczenie (każde świadczenie, nie tylko renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy) nie zrezygnuje z jego pobierania. Przeciwna interpretacja tego unormowania została przez sądy oceniona jako niezgodna z zasadami Konstytucji równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Sąd podziela zatem argumentację przytoczoną w tym zakresie w uzasadnianiu skargi. Brak jest natomiast podstaw do uznania, że skarżący w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie musiał zrezygnować z pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Początkowo w wyrokach sądów administracyjnych wyrażano stanowisko, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do renty lub emerytury nie w całości, ale do wysokości pobieranego świadczenia (por. wyroki NSA z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 833/18 czy w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. III SA/Kr 137/19. w Gdańsku z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 472/19). Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko zgodnie z którym, osoba uprawniona winna mieć prawo wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego (por. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 23 75/19, z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 24 sierpnia 2020 r. sygn. akt 1 OSK 650/20 oraz z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt 1 OSK 1416/20 wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19). Zdaniem Sądu, nie można domagać się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy otrzymywanym przez skarżącego świadczeniem w postaci renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy a świadczeniem pielęgnacyjnym. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby rozwiązać sytuację kolizji uprawnień do świadczeń, np. poprzez obniżenie wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w formie wyrównawczej - tj. w wysokości stanowiącej różnicę między ustawową wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością renty netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne) - naruszałoby treść art. 17 ust. 3 u.ś.r. Przepis ten wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w formie wyrównawczej powodowałaby ponadto istotne trudności w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia kompensowanego bieżącą wysokością uzyskiwanej renty, np. w sytuacji otrzymania tzw. trzynastej renty, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne, nie wspominając już o ewentualności waloryzacji wysokości renty i w konsekwencji konieczności dokonywania kolejnych modyfikacji decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. W doktrynie wskazuje się, że przyjęcie takiego rozwiązania problemu skutkuje wprowadzeniem do porządku prawnego nowego świadczenia, a mianowicie wyrównawczego świadczenia pielęgnacyjnego (por. S. Nitecki, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a kwotą tego świadczenia. Glosa krytyczna do wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. 1 OSK 2392/19, Samorząd Terytorialny 2020 r., nr 7-8, s. 180 i nast., wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1383/20). SKO wskazało, że jako organ powołany do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, wychodząc z założenia, że przyznanie świadczenia jest w okolicznościach niniejszej sprawy możliwe, wezwał wnioskodawcę do dokonania wyboru świadczenia, z uwagi na normę art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Skarżący zaniechał rezygnacji z pobierania świadczenia w postaci renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wbrew stanowisku skarżącego wyrażonemu w toku postępowania administracyjnego w piśmie z dnia 31 maja 2021 r., wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione oświadczeń zarówno świadczenia rentowego z tytułu częściowej niezdolności do pracy jak i świadczenia pielęgnacyjnego. Interpretacja taka wynika z treści uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i została przyjęta w orzecznictwie sądówoadministracyjnym. Trybunał rozstrzygnął, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał stwierdził, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Trybunał wskazał, że sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Trybunał uznał, że zakwestionowany przepis jest wadliwy nie z uwagi na fakt, że osoba pobierająca rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy powinna pobierać oba świadczenia - rentę i świadczenie pielęgnacyjne, lecz uznał, że osoba taka nie powinna być pozbawiona prawa do uzyskania świadczenia w wyższej wysokości, zaznaczając przy tym brak możliwości rozwiązania problemu przez wypłatę uprawnionemu świadczenia uzupełniającego. W orzecznictwie wskazano, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie powoduje skutku w postaci możliwości pobierania dwóch świadczeń jednocześnie z różnych systemów ubezpieczenia społecznego oraz pomocy społecznej. W ramach ustawy o świadczeniach rodzinnych funkcjonuje zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną, w sytuacji zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, na mocy którego, w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 33 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym, w razie zbiegu prawa do emerytury z prawem do renty na podstawie ustawy, uprawnionemu przyznaje się jedno świadczenie wyższe lub wybrane przez uprawnionego, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 3 i 4 (ust. 1), natomiast w razie zbiegu prawa do emerytury lub renty przysługującej na podstawie ustawy z prawem do emerytury lub renty z innego ubezpieczenia społecznego, uprawnionemu wypłaca się jedno wybrane przez niego świadczenie, z zastrzeżeniem ust. 4 (ust. 2). Mając na uwadze powyższe oraz ustawowy cel świadczenia pielęgnacyjnego jakim jest zrekompensowanie opiekunowi braku dochodów z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, przy zastosowaniu wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, sprawiedliwe i uzasadnione wartościami konstytucyjnymi, jest uznanie prawa do wyboru świadczenia także w sytuacji gdy osoba spełniająca warunki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 958/20). Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy może zatem zrealizować uprawnienie do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego poprzez złożenie do organu emerytalno-rentowego ZUS wniosku o zawieszenie prawa do renty (wyrok WSA w Kielcach z dnia 31 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 999/20). " SKO wskazało, że podziela w pełni argumentację przytoczoną powyżej. Podniosło, że wykładnia systemowa i celowościowa omawianego przepisu, dodatkowo w świetle uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego nakazuje stosowanie tożsamych kryteriów wobec wszystkich osób pobierających świadczenia emerytalno-rentowe i jednocześnie ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne. Dodatkowo w okolicznościach sprawy z akt sprawy nie wynika aby wnioskodawca miał zamiar rezygnacji z wypłaty świadczenia rentowego. Treść odwołania potwierdza również, że wnioskodawca stoi na stanowisku, zgodnie z którym istnieje możliwość jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, którego to stanowiska SKO nie podzieliło.