Wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 października 2022 r., sygn. II SA/Kr 933/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp.z.o.o. Sp.k. w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 1 czerwca 2022 r. nr WI-I.7840.2.92.2020.MO w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala

Uzasadnienie

Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 30 lipca 2020 r. nr AU-01-1.6740.1.858.2020.EKO działając na podstawie art. 150, art. 149 § 3 i art. 147 w związku z art. 104 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane po rozpatrzeniu wniosku A. K., o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 418/6740.1/2020 z 10.03.2020 r. zmieniającą decyzję nr 722/6740.1/2019 z 16.04.2019 r. i zatwierdzającą zamienny projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wydanej dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan.,c.o., c.w.u., went. mechanicznej, elektryczną i teletechniczną, odgromową i detekcji gazu w garażu) oraz zagospodarowaniem terenu (dojścia i dojazd, pochylnia samochodowa do garażu, zieleń urządzona, elementy małej architektury, oświetlenie terenu, zmiana ukształtowania terenu z elementami oporowymi) na działkach nr [...], [...], [...] i części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." w zakresie zmian: zagospodarowania terenu - zmiana obrysu kondygnacji podziemnej, zmiana bilansu terenu powierzchni utwardzonych i biologicznie czynnych (w związku ze zmianą obrysu kondygnacji podziemnej), zmiana niwelacji terenu w obrębie dziedzińca, zmiana urządzeń małej architektury (ławki, kosze) oraz urządzeń placu zabaw; architektury i projekty branżowe - zmiana obrysu kondygnacji podziemnej i ilości miejsc postojowych, zmiana układu wewnętrznego podziału mieszkań i związane z tym zmiany w zakresie instalacji, zmiana geometrii ścian zewnętrznych przy strefach wejściowych, zmiana ilości mieszkań i związane z tym zmiany w zakresie instalacji, zmiana wypośredniczenia dachu, przesunięcie okien z zachowaniem lica elewacji odmówił wznowienia powyższego postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. Organ właściwy w sprawie, rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania, bada najpierw, czy istnieją podstawy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. W pierwszej fazie organ bada, czy podanie o wznowienie postępowania wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, a także czy zachowany został termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Etap ten kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. II SA/Wr 18/04). Na organie administracji ciąży, zatem w pierwszej kolejności obowiązek ustalenia, czy żądanie wznowienia postępowania dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną oraz czy z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła osoba, której przysługiwał w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji objętej wnioskiem o wznowienie przymiot strony, a także czy dokonała tego w terminie. Po zbadaniu kwestii zachowania miesięcznego terminu, organ uznał, że wniosek o wznowienie został wniesiony w terminie określonym w art. 148 § 2 Kpa. Odnosząc się szczegółowo do poszczególnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania ustalono, co następuje. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszarem tym jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). W literaturze wskazuje się, iż pojęcie "przepisów odrębnych" odnosi się do wszystkich aktów prawnych, zawierających normy prawne, których hipotezy dotyczą obiektów budowlanych, a dyspozycje wskazują na wiążące się z tymi obiektami budowlanymi ograniczenia w zagospodarowaniu terenu otaczającego obiekt. Ograniczenia takie będą przyjmowały postać określonych nakazów i zakazów. A zatem ustalenie, że dany podmiot jest stroną tegoż postępowania, musi być pochodną ustalenia, że istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego (przepis "odrębny"), który wprowadza w związku z realizacją obiektu budowlanego objętego wnioskiem ograniczenia w zagospodarowaniu jakiegoś terenu. Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są tylko te osoby, których nieruchomości, po pierwsze znajdują się w otoczeniu obiektu budowlanego, po drugie są właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami tylko takich nieruchomości, na które tak będzie oddziaływał projektowany obiekt, że będą właśnie z tego względu na ten obiekt (jego usytuowanie, gabaryty, konstrukcje) ograniczeni w zagospodarowaniu swojego terenu i to nie ze względu na subiektywne odczucia. W niniejszej sprawie obszar oddziaływania projektowanej inwestycji obejmował, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, działki o numerach: [...],[...],[...],[...] obr.[...]. Obszar oddziaływania obiektu wyznaczony jest przepisami odrębnymi, którymi w przypadku obiektów budowlanych są warunki techniczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powołane powyżej rozporządzenie zawiera podstawowy zestaw wymogów, dotyczących usytuowania obiektów budowlanych. Odnoszą się one między innymi do odległości obiektów budowlanych od zbiorników nieczystości stałych (§ 23) i ciekłych (§ 36), parkingów i garaży (§ 18-21), budynków produkcyjnych i magazynowych (§ 88, 36) i odległości między budynkami ze względu na zacienianie (§ 57-60), odległości przeciwpożarowe (§ 271) oraz usytuowanie budynków w stosunku do granic działki budowlanej (§ 10-13). Poddając ponownie analizie projekt zagospodarowania terenu inwestycji celem określenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, pod kątem przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy stwierdzić, co następuje. W ww. decyzji został określony obszar oddziaływania, który obejmował działki nr [...],[...],[...],[...] obr.[...]. Takie same działki projektant określił w projekcie budowlanym w zakresie obszaru oddziaływania obiektu. Wnioskodawca właściciel działek nr [...] obr.[...] nie był stroną w ww. postępowaniu (decyzji zamiennej nr [...].[...]). Działki nr [...],[...] obr[...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania, z uwagi na to, że bryła budynku w części nadziemnej (zmiany tyko wewnątrz budynku) w decyzji zamiennej nr 418/6740.1/2020 nie uległa zmianie w stosunku do pierwotnej decyzji pozwolenia na budowę nr 722/6740.1/2019. Zmiany w decyzji zamiennej nr 418/6740.1/2020 dotyczą części podziemnej budynku (obrysu kondygnacji podziemnej, która nie dochodzi do granicy działek sąsiednich) oraz zmiany w projekcie zagospodarowania terenu. Ww. zmiany w decyzji zamiennej nie mają wpływu na działki sąsiednie tj. [...],[...],[...] obr.[...], będące własnością A. K.. Ponadto działki wnioskodawcy są niezabudowane. Obszar oddziaływania obiektu wyznaczony jest przepisami odrębnymi, którymi w przypadku obiektów budowlanych są warunki techniczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powołane powyżej rozporządzenie zawiera podstawowy zestaw wymogów dotyczących usytuowania obiektów budowlanych. Odnoszą się one między innymi do odległości obiektów budowlanych od zbiorników nieczystości stałych (§ 23) i ciekłych (§ 36), parkingów i garaży (§ 18-21), budynków produkcyjnych i magazynowych (§ 88, 36) i odległości między budynkami ze względu na zacienianie (§ 57-60), odległości przeciwpożarowe (§ 271) oraz usytuowanie budynków w stosunku do granic działki budowlanej (§ 10-13). Jednakże z uwagi na zakres robót budowlanych objętych inwestycją, przywołane przepisy nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Powyższa analiza potwierdza, iż działki będące własnością wnioskodawcy nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją nr 418/6740.1/2020 z 10.03.2020 r. W zakresie zarzutu, że wnioskodawca nie został uznany za stronę postępowania, należy podkreślić, że ustalenie stron postępowania każdorazowo odbywa się w oparciu o obszar oddziaływania obiektu budowlanego. Z przeprowadzonej analizy jednoznacznie wynika, że wskazana przez wnioskodawcę nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego. Należy podkreślić, że nawet bezpośrednie sąsiedztwo z terenem inwestycji, zgodnie z obowiązującym Prawem budowlanym, nie stanowi gwarancji posiadania przymiotu strony w postępowaniu, jeżeli nie zachodzą powiązania z obszarem oddziaływania inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dn. 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 205/13 podkreślił, że rozróżnić trzeba dwa pojęcia, a mianowicie: "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Tylko drugie z tych pojęć stanowić będzie bazę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Nie zachodzi oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia ograniczające możliwość zagospodarowania nieruchomości będącej własnością wnioskodawcy. W związku z powyższym wnioskodawca słusznie nie posiadał przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Organ architektoniczno-budowlany stanął na stanowisku, iż posiadanie interesu prawnego jest jedną z okoliczności warunkujących możliwość skutecznego żądania wznowienia postępowania, a w związku z tym brak interesu prawnego powinien skutkować odmową wznowienia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony. Norma ta określa zasadę, zgodnie z którą żądanie wznowienia postępowania ( może pochodzić tylko i wyłącznie od strony, nie wprowadzając od niej żadnych wyjątków. Brak jest podstaw do twierdzenia, iż przepisu tego nie stosuje się, gdy wnioskodawca opiera swój wniosek o art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Obowiązek zbadania, czy żądanie pochodzi od strony postępowania dotyczy każdego wniosku o wznowienie, niezależnie od rodzaju powołanych w nim przesłanek wznowienia postępowania. Sam kodeks zaś nie wprowadza odrębnego trybu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, w przypadku wniosku opartego o art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w innych przepisach dotyczących wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 148 § 1 i 2 Kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a jeżeli podstawą wznowienia jest brak udziału strony bez własnej winy w przedmiotowym postępowaniu (w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa), miesięczny termin biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zgodnie z art. 149 § 2 Kpa postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Rozstrzygnięcie co do istoty sprawy nie może zostać skierowane do podmiotu nie będącego stroną, w przeciwnym razie decyzja byłaby obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, tj. wadą powodującą nieważność decyzji. Kwestię tę ostatecznie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dn. 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1158/10, w którym dokonano obszernej, ogólnej wykładni przepisów o wznowieniu postępowania oraz analizy, w jakim stadium postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, które jest oparte na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa badaniu podlega spełnienie przesłanki podmiotowej wznowienia. Sąd wskazał, że w tym zakresie rysują się co najmniej cztery stanowiska konkludując, że winno być przyjęte stanowisko kompromisowe, tj. w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu -okoliczność czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania - postanowienia o wznowieniu postępowania, ewentualnie decyzji (obecnie postanowienia) o odmowie wznowienia postępowania. Natomiast, gdy okaże się, że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 będzie badana wyłącznie pod kątem ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, iż bez własnej winy nie brała ona udziału w tym postępowaniu. Inaczej mówiąc, przedmiotem wznowionego postępowania w zakresie ustalenia, czy przesłanka wznowienia w rzeczywistości wystąpiła będzie wyłącznie sprawdzenie braku zawinienia strony w nieuczestniczeniu w postępowaniu, a jeżeli się ona potwierdzi, to także wpływ tej okoliczności na byt prawny ostatecznej decyzji. Powyższy pogląd potwierdza również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego: w wyroku z 6 maja 2011 r., sygn. II OSK 761/10, w wyroku z 26 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2146/10 oraz najnowsze orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: wyrok z dnia 18.09.2012 r., sygn. II SA/Kr 766/12, wyrok z dnia 10.01.2013 r., sygn. II SA/ Kr 1410/12 oraz wyrok z dnia 03.12.2013 r., sygn. II SA/Kr 1106/13. Zdaniem organu architektoniczno-budowlanego w sytuacji stwierdzenia, że podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w oparciu o którąś z przesłanek z art. 145 § l Kpa jest stroną tego postępowania (przy jednoczesnym zachowaniu terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie), właściwy organ administracji obowiązany jest wznowić postępowanie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej, na podstawie art. 149 § 2 Kpa, zaś w sytuacji stwierdzenia w postępowaniu wyjaśniającym przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, że podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w oparciu o którąś z przesłanek z art. 145 § 1 Kpa, nie jest stroną tego postępowania, organ administracji zobligowany jest do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W ocenie organu, nie może budzić wątpliwości konieczność rozróżniania kwestii badania, czy podmiot żądający wznowienia był albo powinien być stroną, od badania przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, tj. rozstrzygania, czy brak udziału w postępowaniu był zawiniony przez stronę czy też nie. Badanie przesłanki wznowienia jest rozstrzygnięciem, co do winy lub jej braku, dopuszczalne jest w postępowaniu wznowionym na wniosek strony, po wydaniu postanowienia o wznowieniu. Natomiast badanie, czy wnioskującemu o wznowienie przysługiwać winien przymiot strony, nie jest merytorycznym rozpoznaniem wniosku o wznowienie, lecz wyłącznie badaniem dopuszczalności wszczęcia postępowania, podobnie jak i ma to miejsce w każdym innym (również nadzwyczajnym) postępowaniu administracyjnym. Odmienne stanowisko prowadzi do nadużywania instytucji wznowienia postępowania, bowiem w istocie obliguje organ do każdorazowego uruchamiania trybu nadzwyczajnego, mimo iż z wnioskiem nie wystąpił podmiot do tego uprawniony.