Wyrok NSA z dnia 21 września 2022 r., sygn. II OSK 2830/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1487/18 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 kwietnia 2018 r., znak: DOA.7110.531.2017.SPE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1487/18, oddalił skargę T. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 kwietnia 2018 r., znak: DOA.7110.531.2017.SPE, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 15 września 2017 r., znak: Wl-I.7840.4.37.2017.JW, stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 lipca 2005 r., nr RAA-11-7351/608/04/871/125/AS, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T.M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] przy ul. I. [...] w [...].

Sąd I instancji uznał, że kontrolowane w postępowaniu sądowym decyzje są prawidłowe; poprzedzone zostały właściwymi ustaleniami (co do stanu faktycznego jak i prawnego) uwzględniającymi charakter postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności; nadto przedstawiona w nich ocena jest zgodna ze stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1752/15, a zapadłym w niniejszej sprawie. Organy orzekające, stosując się do wskazań NSA, po pierwsze - uwzględniły w sprawie uchwałę NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, po drugie - ustaliły, że w sprawie mają miejsce okoliczności, o których mowa w tej uchwale, w efekcie uznały, że zachodzi podstawa do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podał, że badana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 lipca 2005 r. o pozwoleniu na budowę, została poprzedzona decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 września 2003 r. o warunkach zabudowy, utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 grudnia 2003 r., nr 3401/03. W świetle przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, stanowi tzw. decyzję zależną, została bowiem nie tylko poprzedzona ww. decyzją o warunkach zabudowy, ale też wydana w oparciu o tę decyzję. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 3 tej ustawy do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdzał zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Wskazał także, że wskazane decyzje wydane w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostały uznane za wadliwe i mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 grudnia 2006 r., nr 1788/06, doszło do stwierdzenia ich nieważności. Wystąpiła więc sytuacja, o której mowa w ww. uchwale NSA - stwierdzono nieważność decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję. Sąd wyjaśnił przy tym, że stwierdzenie nieważności decyzji powoduje przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed dniem wydania decyzji, której nieważność stwierdzono. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej "uchyla" więc wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej. Zatem, analizując sprawę należało przyjąć, że badana decyzja o pozwoleniu na budowę nie została poprzedzona wymaganą przepisami prawa decyzją o warunkach zabudowy, co świadczy o naruszeniu ww. przepisów Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki zauważył, że kierując się przy tym prawidłową wykładnią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zasadnie wskazano, że pozostawienie w obrocie prawnym (w okolicznościach sprawy) badanej decyzji, stanowiłoby o zaakceptowaniu "próby" obejścia obowiązujących przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu. Prawidłowo zauważono, że inwestycja objęta badaną decyzją, pozostaje także w sprzeczności z obecnie obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w [...], rejon [...] - odcinek południowy, uchwalonym uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. (Dz.Urz.Woj. [...] z 2009 r. nr [...], poz. [...]). Z załącznika graficznego do ww. miejscowego planu wynika, że sporna inwestycja położona jest na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem 03 MN1,U, a z karty terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 1504 oraz z § 2 ww. miejscowego planu, wynika, że teren oznaczony symbolem 03 MN1,U przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną wolno stojącą oraz zabudowę usługową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 127/12, stwierdził bowiem nieważność ww. uchwały Rady Miasta [...], w części dotyczącej karty terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 1504, numer terenu 03, pkt 3 lit. a - w odniesieniu do adaptowanej funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Podnosząc powyższe, Sąd stwierdził, że całkowicie chybione są zarzuty skargi wskazujące na wadliwe zastosowanie w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzuty te oparto na tezie sprzecznej z ww. uchwałą NSA, skoro argumentując je wskazano na brak możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na stwierdzenie nieważności innego aktu administracyjnego podnosząc, że decyzja administracyjna nie jest "prawem". W sposób nieuprawniony formułując je wskazano również na wadliwe przyjęcie w sprawie, że w dacie wydania badanej decyzji, decyzja o warunkach zabudowy nie pozostawała w obrocie prawnym (a należało zbadać ten akt na datę jego wydania), nie uwzględniając skutku jaki wywołuje wydanie decyzji stwierdzającej nieważność (w tym przypadku decyzji stwierdzającej nieważności decyzji o warunkach zabudowy). Ponadto, Sąd I instancji podkreślił, że okoliczność związana z realizacją inwestycji nie daje podstaw do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a., jest bowiem czynnością faktyczną, a nie skutkiem prawnym.