Wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. II SA/Lu 207/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi S. L., Z. L., K. L. i G. L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 11 stycznia 2022 r., nr IF-VII.7840.7.31.2021.MM w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Zamojskiego z dnia 6 października 2021 r., znak: B.6740.2.615.2021; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz S. L., Z. L., K. L. i G. L. kwotę 1048 (jeden tysiąc czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania.

Uzasadnienie

W dniu 24 czerwca 2021r. do Starosty Zamojskiego wpłynął wniosek Z. L. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i zewnętrznej instalacji elektroenergetycznej na działkach nr ew. [...] i [...], położonych w obrębie ew. [...] gm. Zwierzyniec. Postanowieniem z dnia 27 lipca 2021r. organ w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wskazał na braki w projekcie budowlanym i zobowiązał inwestora do ich usunięcia w terminie 21 dni od otrzymania pisma. Ostatecznie braki zostały usunięte 2 września 2021r., natomiast decyzją z dnia 6 października 2021r. Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu organ podał, że jej powodem była negatywna opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który wskazał na niezgodność planowanej inwestycji z § 10 uchwały Nr XVII/82/07 Rady Miejskiej w Zwierzyńcu z dnia 20 września 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B., G., O. i S. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2007 r., nr 170, poz. 3029 z późn. zm.). Jego zdaniem proponowana forma budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie wypełnia wymogów ochrony tworzonego przez lata krajobrazu kulturowego wsi O.. Organ wskazał ponadto, po ponownej analizie złożonych dokumentów, że inwestor nie wykonał również obowiązku wykazanego w postanowieniu z 27 lipca 2021r. , polegającego na dostosowaniu projektu do wymogów budynku jednorodzinnego. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 3 pkt.2a ustawy Prawo budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej, lub grupowej służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej, niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Art. 2 ustawy o własności lokali stanowi, że samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu zwane dalej lokalami mogą stanowić odrębne nieruchomości, gdzie ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokali następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Ponadto odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne, gdzie samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokojeniu ich potrzeb mieszkaniowych. Tymczasem planowany budynek posiada więcej, niż dwa samodzielne lokale mieszkalne, z kolei brak prawidłowego określenia funkcji obiektu prowadziliby do wadliwego pozwolenie na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania S. L., Z. L., K. L. i G. L. Wojewoda decyzję organu I Instancji utrzymał w mocy. Organ wskazał, że na inwestowanym terenie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B., G., O. i S., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Zwierzyńcu z dnia 20 września 2007 r., nr XVII/82/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B., G., O. i S.. Zgodnie z zapisem planu działki nr ew. [...] i [...] leżą w terenie, oznaczonym symbolem 21 RM - jako przeznaczenie podstawowe tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Dla powyższego terenu zgodnie z § 63 pkt 2 ustalono przeznaczenie dopuszczalne: usługi agroturystyki na bazie gospodarstw rolnych; zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; zabudowę usługową wolnostojącą lub usługi wbudowane; zieleń urządzoną towarzysząca obiektom budowlanym; urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, niezbędne do obsługi obszaru z następującymi zasadami zagospodarowania: dla projektowanych nowych podziałów obowiązuje wielkość działki budowlanej określona w ustaleniach ogólnych w §13; ustala się powierzchnię zabudowy działki maks. 40%; przy zagospodarowaniu działek obowiązuje pozostawienie min. 50% powierzchni biologicznie czynnej. Ustalono następujące parametry zabudowy: maksymalna ilość kondygnacji naziemnych budynków mieszkalnych - dwie/ druga kondygnacja w poddaszu użytkowym; budynków usługowych, gospodarczych, garażowych inwentarskich - jedna naziemna, rzut poziomy budynku - prostokątny, z dopuszczeniem ganków i werand, poziom zerowy budynku - maks. 1,0 m powyżej poziomu terenu, układ stolarki drzwiowej i okiennej wertykalny, dachy -dwuspadowe o symetrycznym kącie nachylenia połaci 35 -45°, z dopuszczeniem naczółków i lukarn, parametry zabudowy określone w pkt. 4 dotyczą budynków nowych oraz istniejących - nadbudowywanych, rozbudowywanych i przebudowywanych. Według załącznika graficznego uchwały działki o nr ew. [...] i [...] położone są w granicach archeologicznej strefy ochrony konserwatorskiej. Zgodnie z § 9 zakres ochrony w archeologicznej strefie ochrony konserwatorskiej obejmuje mogące się w niej znajdować nieruchome i ruchome zabytki archeologiczne. Zabytki archeologiczne należy uwzględnić przy zabudowie i zagospodarowaniu terenów leżących w archeologicznej strefie ochrony konserwatorskiej, co jest możliwe po przeprowadzeniu wyprzedzających ratowniczych badań archeologicznych na podstawie pozwolenia konserwatorskiego. Zapisy planu ustaliły objęcie ochroną krajobraz kulturowy wsi G. i O., na którym to terenie wprowadza się obowiązek kształtowania nowej zabudowy uwzględniającej zasadnicze elementy formy tradycyjnego budownictwa wsi; wprowadza się zakaz stosowania wykładzin sidingowych na elewacjach budynków; wprowadza się zakaz lokalizacji masztów telefonii komórkowej. Wobec powyższych ustaleń wszelkie inwestycje związane z pracami ziemnymi wymagają zgłoszenia do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który określi konieczność przeprowadzenia archeologicznych badań przedinwestycyjnych lub nadzoru archeologicznego nad pracami ziemnymi. Z pisma Konserwatora wynika, że objęte inwestycją nieruchomości nr ew. [...] i [...] w miejscowości O. znajdują się na obszarze stanowiska archeologicznego AZP nr [...] zaewidencjonowanego w wojewódzkiej ewidencji zabytków i podlegającego ochronie zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B., G., O. i S., przyjętego Uchwałą nr XVII/82/07 Rady Miejskiej w Zwierzyńcu z dnia 20 września 2007 r. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego w miejscowości O., obszar w której zaplanowano przedmiotową inwestycję został objęty ochroną krajobraz kulturowy wsi. W myśl art. 6 ust. 1 lit. a cytowanej wyżej ustawy, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome, będące w szczególności krajobrazami kulturowymi. Z uwagi na ochronę krajobrazu kulturowego obszaru objętego inwestycją, winna obowiązywać zasada "dobrej kontynuacji" przy realizacji nowych obiektów, uwzględniająca poszanowanie tradycji kształtowania zabudowy z dostosowaniem do zastanych w sąsiedztwie gabarytów, formy i użytych materiałów oraz utrzymania charakteru układu przestrzennego. W opinii Konserwatora forma i gabaryty budynku, zawarte w złożonej do uzgodnienia dokumentacji projektowej odbiegają znacznie od zabudowy mieszkalnej wsi O., stanowiącej istotny element krajobrazu kulturowego. Materiały przewidziane do pokrycia dachu (gont bitumiczny) oraz deski modrzewiowe na ścianach szczytowych zastosowane w elewacji zewnętrznej budynku zaprojektowanego na planie prostokąta o wymiarach 8,4 m x 24 m i wysokości 8,5 m (liczonej od wejścia na parterze budynku) nie wypełniają w wystarczający sposób obowiązku kształtowania nowej zabudowy z poszanowaniem kontynuacji cech tradycyjnego budownictwa. Skala zabudowy powinna być utrzymana w formie zbliżonej do zastanej, umożliwiając bezproblemową klasyfikacje budynków mieszkalnych i gospodarczych. Zaproponowana forma budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie wypełnia wymogów ochrony tworzonego przez lata krajobrazu kulturowego wsi O.. Organ potwierdził, że obszar stanowiska archeologicznego w miejscowości O. został zaewidencjonowany w wojewódzkiej ewidencji zabytków i podlega ochronie zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz został ujęty w gminnej ewidencji zabytków na terenie miasta i gminy Zwierzyniec, na mocy uchwały nr XXVII/222/16 Rady Miejskiej w Zwierzyńcu z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie przyjęcia "Gminnego Programu Opieki Nad Zabytkami na lata 2016 -2020 Gminy Zwierzyniec". Wobec powyższego nie ma wątpliwości, że działki o nr ew. [...] i [...], objęte projektem budowlanym, stanowią obszar ujęty w gminnej ewidencji zabytków. W tym stanie rzeczy, wobec dyspozycji art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, rozpatrując w niniejszym postępowaniu wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji zaprojektowanej na terenie ww. nieruchomości, organ architektoniczno-budowlany I instancji zobowiązany był uzyskać uzgodnienie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Negatywna opinia przedmiotowej inwestycji pod względem konserwatorskim stanowiła wystarczającą podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę. Stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego, jest bowiem wiążące dla organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę. Wojewoda nie zgodził się natomiast z oceną Starosty co do charakteru planowane inwestycji. Zwrócił uwagę, że według przedłożonego projektu - programu użytkowego oraz rysunków rzutów projektowanego budynku wynika, iż na parterze zaplanowano: 2 wiatrołapy, 2 sypialnie, każda z własną łazienką oraz dwa pomieszczenia o nazwie rekreacja również z osobnymi łazienkami. Natomiast na poddaszu zaprojektowano: sypialnie z osobną łazienką, kuchnię z jadalnią, pokój dzienny, 2 łazienki oraz 3 garderoby, co jest układem pomieszczeń charakterystycznym bardziej dla obiektu pensjonatowego, hotelowego lub budynku wielorodzinnego, niż dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jednak zdaniem organu na tej tylko podstawie nie mona podważyć kwalifikacji obiektu na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązujące przepisy przewidują odpowiednie ograniczenia na wypadek, gdyby inwestor zamierzał zmienić sposób użytkowania po zrealizowaniu inwestycji. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jednocześnie, zgodnie z art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego, organ jest zobowiązany wnieść sprzeciw do zgłoszenia, jeżeli w wyniku zmiany sposobu użytkowania doszłoby np. do naruszenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W realiach niniejszej sprawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza usługi agroturystyki na bazie gospodarstw rolnych oraz zabudowę usługową wolnostojącą lub usługi wbudowane, jednak szczegółowa analiza w tym zakresie musiałaby zostać dokonana w momencie ewentualnego zgłoszenia, zwłaszcza że plan miejscowy mógłby do tego czasu ulec zmianie. W ocenie organu odwoławczego należy również mieć świadomość, że tzw. budynki zamieszkania zbiorowego (np. hotele) obwarowane są bardziej rygorystycznymi przepisami techniczno-budowlanymi. Zastosowanie znaleźć mogą również przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2166). Ewentualne dokonanie zmiany sposobu użytkowania bez zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, naraża inwestora na konsekwencje, tj. konieczność uiszczenia opłaty legalizacyjnej lub przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu (art. 71a ustawy Prawo budowlane). W świetle powyższego należało przyjąć, że przedmiotem niniejszego postępowania jest budynek mieszkalny jednorodzinny.