Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 maja 2022 r., sygn. II SA/Wr 626/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi I. P. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 750 (słownie: siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Postanowieniem Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy nr 76/2021 z dnia 27 sierpnia 2021 r. ustalono wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25 000 zł dla samowolnie wykonanej przez inwestora - Gminę [...] - drogi (ul. [...]) położonej na działce nr [...],[...],[...], obręb [...][...], Gmina [...].

Postanowieniem nr 1184/2021 z dnia 3 listopada 2021 r. (WOA.7722.108.2021 .Xlll.09.0.3), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 49 ust. 2a ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia I. P. oraz P. P. na opisane postanowienie Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Na uzasadnienie organ wskazał, że w dniu 15.03.2021 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej: PINB) wpłynęła decyzja Starosty Legnickiego nr 193/2021 z dnia 8.03.2021 r. odmawiająca zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę dla Gminy [...] wewnętrznej niepublicznej drogi gminnej w miejscowości [...], ul. [...], działki nr [...],[...],[...]. W uzasadnieniu tejże decyzji organ administracji architektoniczno-budowlanej wskazał, że zakres robót objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, który wpłynął w dniu 15.02.2021 r. częściowo został wykonany, co zostało stwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 8.03.2021 r. W związku z tym PINB zawiadomieniem z dnia 17.03.2021 r. poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy przez Gminę [...] drogi (ul. [...]) na działce nr [...],[...],[...], obręb [...][...], Gmina [...]. Następnie w dniu 19 marca 2021 r. przeprowadzono kontrolę na tych działkach. W trakcie kontroli ustalono, że wykonane zostały krawężniki, podbudowa pod drogę oraz oświetlenie (częściowo). Pełnomocnik Gminy [...] oświadczył w trakcie kontroli, że krawężniki były wykonywane od roku 2017 do roku 2019. W tym czasie wykonano również podbudowę drogi. Na wykonane roboty inwestor - Gmina [...] - nie uzyskała decyzji o pozwoleniu na budowę ani nie dokonywała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Oświetlenie natomiast wykonano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i zakończono w grudniu 2016 r. Postanowieniem nr 22/2021 z dnia 19.03.2021 r. PINB wstrzymał roboty budowlane, wskazując inwestorowi możliwość złożenia wniosku o ich legalizację. W dniu 24.03.2021 r. do PINB wpłynął wniosek o legalizację tej drogi złożony przez inwestora. Postanowieniem z dnia 24.03.2021 r. nr 24/2021 PINB, na podstawie art. 48b ust. 1 i 2, zobowiązał Inwestora do przedłożenia w terminie do dnia 25.06.2021 r.: 1. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1,2 i 4 Prawa budowlanego oraz dwa egzemplarze projektu technicznego. W dniu 14.06.2021 r. do PINB wpłynęła dokumentacja techniczna przedłożona przez inwestora. Po analizie przedłożonej przez inwestora dokumentacji PINB postanowił rozszerzyć krąg stron postępowania o właścicieli nieruchomości posiadających bezpośredni zjazd na drogę, czemu dał wyraz w zawiadomieniu z dnia 6.07.2021 r. Jednocześnie w dniu 9.07.2021 r. wystąpiono do inwestora o uzupełnienie przedłożonej dokumentacji w następującym zakresie:1. przedłożyć projekt budowlany w formie zgodnej z art. 48b ust. 1 i 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy Prawo budowlane, tj. trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego oraz dwa egzemplarze projektu technicznego (dopuszcza się oprawę w jednym tomie wszystkich tych elementów, wówczas należy przedłożyć trzy egzemplarze całości), 2. doprowadzić projekt do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla działek nr [...] i [...] w zakresie szerokości pasa jezdni wzdłuż tychże działek, 3. wskazać rzędne wysokościowe przy wjazdach na tereny działek mających bezpośredni wyjazd na tę drogę. W dniu 5.08.2021 r. inwestor przedłożył uzupełnioną dokumentację. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legnicy postanowieniem nr 76/2021 z dnia 27 sierpnia 2021 r., na podstawie art. 49 ust. 2a i 2b, art. 49d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25 000 zł dla samowolnie wykonanej przez inwestora - Gminę [...] - drogi (ul. [...]) położonej na działce nr [...],[...],[...], obręb [...][...], Gmina [...]. PINB wskazał, że dokonał sprawdzenia dokumentacji, stwierdzając, że jest ona kompletna. W ocenie organu I instancji zawarte w przedłożonej dokumentacji rozwiązania nie budzą wątpliwości co do zgodności z przepisami. PINB wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z drogą wewnętrzną (w miejscowym planie określoną jako dojazdowa), co do której nie mają zastosowania przepisy ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tejże ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne dzielą się na krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, przy czym zgodnie z art. 7 ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. W świetle art. 8 ustawy drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Jak orzekł w wyroku z 17 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt IV SA/Wa 1013/11) o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych. W świetle powyższego nie można wykluczyć sytuacji, w której teren oznaczony jako działka "dr" – należący do jednostki samorządu terytorialnego - gminy stanowić będzie drogę wewnętrzną, która nie będzie musiała spełniać wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przy czym w następstwie późniejszej rozbudowy o dodatkowe elementy i podwyższenie parametrów drogi możliwe będzie podjęcie uchwały o zaliczeniu danej drogi do kategorii dróg publicznych. Jak wskazuje się w orzecznictwie administracyjnym warunek zaliczenia określonej ulicy do kategorii dróg publicznych nie zostaje spełniony przez podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nawet jeśli plan ten zawiera stwierdzenie "istniejąca ulica dojazdowa (gminna)". Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma inny przedmiot regulacji niż uchwała w sprawie zaliczenia określonej drogi do kategorii dróg gminnych, której podstawy stanowi przepis art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Dlatego dopóki uchwała ostatnio wskazana nie zostanie podjęta – ulica będzie stanowiła drogę wewnętrzną - wyrok WSA w Białymstoku, sygn. II SA/Bk 778/08. PINB wskazał, że inwestycja została wykonana na działce nr [...],[...],[...], obręb [...], Gmina [...]. Dla nr [...] nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w następstwie czego organ wykonawczy gminy [...] wydał decyzję nr [...] z dnia [...].04.2021 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującą budowę na tejże działce drogi wewnętrznej. Decyzja została wydana w związku z postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym przez PINB. Dotychczas wykonano podbudowę drogi wraz z obustronnymi krawężnikami. W decyzji tej wskazano między innymi, że szerokość drogi wynosi 5-6 m. Wykonana dotychczas inwestycja wykracza poza teren działki nr [...], obejmując również działki nr [...] oraz [...] przebiegające wzdłuż ww. działki. Działki nr [...] oraz [...] objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Kunice nr XV/88/08 z dnia 19.03.2008 r., Dz. Urzędowy Woj. Dolnośląskiego nr 166, poz. 1900 - dalej jako miejscowy plan). Obie działki oznaczone są w miejscowym pianie jako KD D1/2 - droga dojazdowa, dla której zgodnie z § 12 określono następujące warunki: szerokość w liniach rozgraniczających 10 m, elementy pasa drogowego: jezdnia o szerokości co najmniej 6 m, pasy postojowe, chodnik dwustronny, dostępność drogi nieograniczona, bezpośrednia obsługa otoczenia. PINB zauważył pewną rozbieżność pomiędzy treścią decyzji o lokalizacji celu publicznego a miejscowym planem obejmującą dopuszczalną szerokość jezdni. W ocenie PINB, gdyby inwestycja wykonana była jedynie na działce nr [...] wykonanie jezdni o szerokości 5 m byłoby dopuszczalne. W związku natomiast z wykonaniem inwestycji również na działkach bocznych, tj. [...] i [...] należy zachować warunki zawarte w miejscowym planie obowiązującym dla tych działek, a więc wykonanie jezdni o szerokości 6 m. Takie też rozwiązanie zostało uwzględnione w złożonym projekcie. PINB wskazał, że zakres inwestycji wykonanej przez inwestora obejmuje jedynie wykonanie jezdni bez innych elementów, takich jak między innymi chodniki. Nie można przy tym wykluczyć, że w przyszłości Gmina [...] zdecyduje o wykonaniu tych elementów, podwyższając tym samym parametry drogi. Nie można również wykluczyć, że w następstwie tego podwyższania parametrów drogi w przyszłości zostanie podjęta uchwała o zaliczeniu tej drogi wewnętrznej do kategorii dróg publicznych. PINB wskazał, że aktualnie zakres postępowania prowadzonego przez PINB obejmuje jedynie wykonanie drogi wewnętrznej, która składa się z jezdni wykonanej na działkach, na których poprzednio znajdowała się droga gruntowa. Podsumowując PINB podniósł, że projekt zagospodarowania działek objętych przedmiotem postępowania jest zgodny z przepisami, dokumentacja przedłożona przez inwestora jest kompletna, w następstwie czego w pełni uzasadnionym stało się wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 59f ustawy Prawo budowlane opłata stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k), współczynnika wielkości obiektu (w), gdzie stawka opłaty s wynosi 500 zł. Kategoria obiektów oraz współczynnik wielkości obiektów wskazane są w tabeli - załączniku do ustawy Prawo budowlane. W tabeli tej zawarte są kategorie obiektów. Drogi zostały umieszczone w kategorii XXVI. Wzór do wyliczenia opłaty legalizacyjnej w związku z samowolną budową drogi do 1 km długości będącej przedmiotem tego postępowania jest zatem następujący: (s) 500zł x (k) 1 x (w) 1 x 50= 25 000 zł. Postanowienie PINB w Legnicy zostało oprotestowane, w ustawowo przewidzianym terminie, zażaleniem wniesionym przez P. P. i I. P. Po rozpatrzeniu zażalenia Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 49 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia braku nieprawidłowości lub wykonania postanowienia, o którym mowa w ust. 1a, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Według art. 49d ust. 1 pkt 1 ustawy wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 - oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z art. 59f ustawy: 1. w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). 2. stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. 3 kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. 4. w przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii. 5. w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Karę stanowi suma tak obliczonych kar. 6. w przypadku wymierzenia kary organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51.