Interpretacja indywidualna z dnia 18 stycznia 2023 r., Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, sygn. 0113-KDIPT1-1.4012.847.2022.1.MH

Brak prawa do odliczenia podatku naliczonego w związku z realizacją zadania pn. „…”.

Interpretacja indywidualna

– stanowisko prawidłowe

Szanowni Państwo,

stwierdzam, że stanowisko Państwa Gminy w sprawie oceny skutków podatkowych opisanego zdarzenia przyszłego w podatku od towarów i usług jest prawidłowe.

Zakres wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej

25 listopada 2022 r. wpłynął wniosek Państwa Gminy z 25 listopada 2022 r. o wydanie interpretacji indywidualnej, który dotyczy braku prawa do odliczenia podatku naliczonego w związku z realizacją zadania pn. „…”. Treść wniosku jest następująca:

Opis zdarzenia przyszłego

Państwa Gmina (dalej: Gmina) jest zarejestrowana na potrzeby podatku od towarów i usług (dalej: VAT) jako podatnik VAT czynny.

Gmina realizuje zadania własne, określone w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w szczególności w sprawach gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego.

Państwa Gmina zamierza zrealizować inwestycję w zakresie zadania pn.: „…” (dalej: Inwestycja lub Droga). Inwestycja ma na celu poprawę bezpieczeństwa i komfortu poruszania się pojazdami po Drodze. Zadanie polega na przebudowie drogi gminnej (wewnętrznej). Droga będzie posiadać:

-jezdnię o szerokości 5,0 m i nawierzchni z betonu asfaltowego,

-pobocze gruntowe (jednostronne) utwardzone o szerokości 0,75 m z kruszywa łamanego,

-zjazdy indywidualne o szerokości 3,5-5,50 m i nawierzchni z kostki betonowej, kamiennej,

-chodnik o szerokości 2,0 m i nawierzchni z kostki betonowej,

-wybudowaną sieć kanalizacji deszczowej,

-wybudowaną linię kablową niskiego napięcia - oświetlenie dedykowane przejścia dla pieszych.

Inwestycja jest realizowana przez Państwa Gminę ze środków własnych oraz ze środków przyznanych jej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w ramach „Budowy lub modernizacji dróg lokalnych” w ramach poddziałania pn. „Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii”.

W wyniku realizacji Inwestycji powstanie ogólnodostępna droga publiczna. Po oddaniu Drogi do użytkowania, będzie ona wykorzystywana przez Państwa Gminę do realizacji jej zadań własnych polegających w szczególności na organizacji ruchu drogowego, tj. do czynności, które zdaniem Państwa Gminy, pozostają poza zakresem ustawy o VAT. Droga nie będzie służyła Państwa Gminie do wykonywania odpłatnych czynności na podstawie umów cywilnoprawnych (Państwa Gmina nie będzie, przykładowo, odpłatnie udostępniać Drogi). Wnioskodawca nie przewiduje aby efekty Inwestycji przyniosły Państwa Gminie jakiekolwiek wpływy pieniężne. W związku z powyższym w ramach realizacji Inwestycji w zakresie przedmiotowego zadania, Państwa Gmina nie przewiduje żadnych dochodów.

Wydatki poniesione w związku z realizacją Inwestycji zostaną udokumentowane fakturami, na których jako nabywca wskazana będzie Państwa Gmina.

Pytanie

Czy Gminie będzie przysługiwać prawo do odliczenia VAT naliczonego z tytułu wydatków poniesionych w związku z realizacją Inwestycji?

Pytanie dotyczy jednego zdarzenia przyszłego.

Państwa stanowisko w sprawie

Państwa Gminie nie będzie przysługiwać prawo do odliczenia VAT naliczonego z tytułu wydatków poniesionych w związku z realizacją Inwestycji.

Uzasadnienie

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o VAT, podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.

Działalność gospodarcza - jak stanowi art. 15 ust. 2 ustawy o VAT - obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

Z kolei, zgodnie z ust. 6 przedmiotowej regulacji, nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Jednocześnie zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. W myśl art. 6 ust. 1 ww. ustawy, do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, zadania własne gminy obejmują sprawy w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego.

Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy o VAT, podatnikowi, o którym mowa w art. 15, przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego w zakresie, w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, z zastrzeżeniem art. 114, art. 119 ust. 4, art. 120 ust. 17 i 19 oraz art. 124. Prawo to przysługuje podatnikowi pod warunkiem, że nie zachodzą przesłanki negatywne, sprecyzowane w art. 88 ustawy o VAT.

Celem odliczenia podatku VAT konieczne jest łączne spełnienie następujących przesłanek:

-wydatek musi zostać poniesiony przez podatnika VAT,

-wydatek musi mieć związek z dokonywanymi przez podatnika czynnościami opodatkowanymi VAT,

-nie występują przesłanki negatywne, o których mowa w art. 88 ustawy o VAT.

Innymi słowy, nie jest możliwe obniżenie podatku należnego o kwotę podatku naliczonego przez podmiot, który nie występuje w tym zakresie w roli podatnika VAT. Nie jest, przy tym, możliwe obniżenie podatku należnego o podatek naliczony wynikający z wydatków poniesionych przez podatnika w związku z wykonywaniem czynności pozostających poza zakresem ustawy o VAT bądź czynności zwolnionych z tego podatku.

W związku z faktem, iż realizując Inwestycję Państwa Gmina nie będzie działała jako podatnik VAT - będzie wykonywała zadania własne w ramach reżimu publicznoprawnego (poza działalnością gospodarczą), przesłanki określone w art. 86 ust. 1 ustawy o VAT nie zostaną spełnione. Tym samym z uwagi na brak związku ponoszonych na Inwestycję wydatków z występującymi po stronie Państwa Gminy czynnościami opodatkowanymi VAT, Gmina nie będzie miała możliwości odliczenia VAT.

Stanowisko Państwa Gminy znajduje potwierdzenie w licznych interpretacjach Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej (dalej: DKIS).

Przykładowo, w interpretacji indywidualnej z dnia 8 maja 2017 r., sygn. 0113-KDIPT1-3.4012.54.2017.1.MK, DKIS wskazał, iż: „W omawianych okolicznościach sprawy, zdaniem Organu, nie wystąpi więc związek przyczynowo - skutkowy, który decydowałby o prawie do odliczenia podatku związanego z wydatkami Wnioskodawcy. Wnioskodawca będzie ponosił bowiem wydatki związane z budową infrastruktury drogowej, która służy realizacji zadań publicznych należących do właściwości powiatu”.

Analogiczne stanowisko zostało zaprezentowane w interpretacji indywidualnej DKIS z dnia 8 maja 2017 r., sygn. 0113-KDIPT1-2.4012.39.2017.1.MC, w której Organ stwierdził, że: „towary i usługi nabywane w związku z realizacją projektu (tj. przebudowa dróg gminnych) w żaden sposób nie będą związane z wykonywaniem czynności opodatkowanych. W związku z powyższym, Wnioskodawca nie ma i nie będzie miał prawa do obniżenia kwoty naliczonego podatku VAT z faktur dokumentujących wydatki ponoszone z tytułu realizacji tego projektu”.

Podobnie wypowiedział się DKIS w interpretacji indywidualnej z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. 0114-KDIP4.4012.131.2017.1.MP, w której wskazał, iż: „Planowana przez Gminę inwestycja należy do zakresu jej zadań własnych, do realizacji których Gmina jest zobowiązana ustawą o samorządzie gminnym. Budowa dróg gminnych nie stanowi czynności opodatkowanych wykonywanych przez Gminę na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych. Należy zatem stwierdzić, że Gmina wykonując przedmiotowe zadanie inwestycyjne nie występuje w charakterze podatnika podatku VA T. (...) Tym samym zgodnie z treścią art. 86 ust. 1 ustawy o VAT Gminie nie będzie przysługiwało prawo do odliczenia podatku VAT naliczonego związanego z wydatkami poniesionymi na realizację opisanego we wniosku zadania inwestycyjnego w całości ani w części, zarówno w trakcie realizowania inwestycji jak i po jej zakończeniu”.

Ponadto analogiczne stanowisko zostało zaprezentowane w interpretacjach indywidualnych DKIS:

·z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. 0114-KDIP1-2.4012.113.2017.1.MC,

·z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. 0115-KDIT1-3.4012.104.2017.1.EB,

·z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. 0115-KDIT1-2.4012.40.2017.1,

·z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. 0113-KDIPT1-2.4012.93.2017.1.WL,

·z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. 0111-KDIB3-2.4012.15.2017.1.EJU,

·z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. 0115-KDIT1-2.4012.71.2017.1.KN,

·z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. 0112-KDIL4.4012.1.2017.1.AR,

·z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. 0112-KDIL2-3.4012.18.2017.2.IP,

·z dnia 10 kwietnia 2017 r., sygn. 0113-KDIPT1-1.4012.48.2017.1.MSU,

·z dnia 28 marca 2017 r., sygn. 3063-ILPP1-2.45412.59.2017.1.NF,

·z dnia 24 marca 2017 r., sygn. 0111-KDIB3-2.4012.4.2017.1.MD.

W konsekwencji, zdaniem Państwa Gminy nie będzie jej przysługiwać prawo do odliczenia VAT naliczonego z tytułu wydatków poniesionych w związku z realizacją Inwestycji.

Ocena stanowiska

Stanowisko, które Państwa Gmina przedstawiła we wniosku jest prawidłowe.

Uzasadnienie interpretacji indywidualnej

Zgodnie z przepisem art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 931, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą:

W myśl art. 86 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy:

Z art. 87 ust. 1 ustawy wynika, że:

W świetle art. 88 ust. 4 ustawy:

Prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego przysługuje wówczas, gdy zostaną spełnione określone warunki, tzn. odliczenia tego dokonuje zarejestrowany, czynny podatnik podatku od towarów i usług oraz gdy towary i usługi, z których nabyciem podatek został naliczony, są wykorzystywane do  wykonywania czynności opodatkowanych. Warunkiem umożliwiającym podatnikowi skorzystanie z prawa do odliczenia podatku naliczonego jest związek zakupów z wykonywanymi czynnościami opodatkowanymi.

Przedstawiona wyżej zasada wyklucza zatem możliwość dokonania obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego związanego z usługami i towarami, które nie są w  ogóle wykorzystywane do czynności opodatkowanych, czyli w przypadku ich wykorzystywania do czynności zwolnionych od podatku VAT oraz niepodlegających temu podatkowi.

Według zapisu art. 15 ust. 1 ustawy:

Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy:

Jak stanowi art. 15 ust. 6 ustawy:

Powyższy zapis jest odzwierciedleniem art. 13 obowiązującej od dnia 1 stycznia 2007 r. Dyrektywy 2006/112/WE Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej – (Dz. Urz. UE.L. Nr 347 z 11.12.2006 s. 1, z późn. zm.), zgodnie z którym:

Z powołanych regulacji wynika, że organy władzy publicznej są wyłączone z kręgu podatników podatku od towarów i usług wyłącznie przy wykonywaniu czynności nałożonych przepisami prawa, dla realizacji których zostały powołane. Jest to wyłączenie podmiotowo-przedmiotowe. Organy te są natomiast podatnikami podatku od towarów i usług w przypadku wykonywania czynności na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych. Kryterium podziału stanowi więc charakter wykonywanych czynności: czynności o charakterze publicznoprawnym wyłączają te podmioty z kategorii podatników, natomiast czynności o charakterze cywilnoprawnym skutkują uznaniem tych podmiotów za podatników podatku od towarów i usług, a realizowane przez nie odpłatne dostawy towarów i świadczenia usług podlegają opodatkowaniu tym podatkiem.

W myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40):

Stosownie do art. 6 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym:

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym:

W świetle powołanych wyżej przepisów stwierdzić należy, że zakres aktywności podejmowanej przez jednostkę samorządu terytorialnego należy interpretować w perspektywie ogólnej zasady, tj. że realizacja zadań własnych ma służyć zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy. Obowiązywanie tej zasady powoduje, że każde działanie podejmowane przez jednostki w imieniu własnym, na własną odpowiedzialność i finansowane z budżetu jednostek, a dotyczące mienia gminy należy uznać za działanie publiczne, służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, które jest wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadanie własne.

Zatem czynności wynikające z zadań własnych, z tytułu których gmina nie uzyskuje wpływów pozostają poza zakresem ustawy o podatku od towarów i usług. Są one bowiem realizowane przez gminę poza zakresem działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy, a gmina realizując te czynności nie występuje w charakterze podatnika podatku VAT zdefiniowanego w art. 15 ust. 1 ustawy.

W tym miejscu należy przytoczyć przepis art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1693, ze zm.), zgodnie z którym:

W myśl art. 2 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy o drogach publicznych:

Według art. 2a ust. 2 ww. ustawy:

Stosownie do unormowań zawartych w art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych:

W myśl art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych:

Na podstawie art. 19 ust. 1 cyt. ustawy o drogach publicznych:

Jak wynika z art. 19 ust. 2 ww. ustawy o drogach publicznych:

Zgodnie z art. 20 pkt 3 i 11ww. ustawy o drogach publicznych:

Jak wynika z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych:

Przywołane powyżej regulacje prawne w sposób jednoznaczny wskazują, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga.

Działania zarządców dróg mieszczą się w zakresie czynności o charakterze publicznoprawnym i wynikają z wykonywania przez te jednostki władztwa publicznoprawnego.

Jak już wskazano wcześniej, zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy, nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że jednostki samorządu terytorialnego są podatnikami podatku od towarów i usług jedynie w zakresie wszelkich czynności, które mają charakter cywilnoprawny, tzn. są przez nie realizowane na podstawie umów cywilnoprawnych. Będą to zatem wszystkie realizowane przez te jednostki (urzędy) czynności w sferze ich aktywności cywilnoprawnej, np. czynności sprzedaży, zamiany (nieruchomości i ruchomości), wynajmu, dzierżawy, umów prawa cywilnego (nazwanych i nienazwanych).

Mając na uwadze powyższe uregulowania, należy stwierdzić, że w przypadku udostępniania dróg publicznych ogółowi użytkowników, Gmina nie użytkuje ich do działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy i tym samym w powyższym zakresie Państwa Gmina nie działa jako podatnik, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy. W  konsekwencji, powyższa czynność jest wyłączona z systemu podatku VAT i z tego względu stanowi czynność niepodlegającą opodatkowaniu podatkiem VAT.

W omawianych okolicznościach sprawy nie będzie występował więc związek przyczynowo-skutkowy, który decydowałby o prawie do odliczenia podatku związanego z wydatkami Państwa Gminy. Państwa Gmina będzie bowiem ponosiła wydatki związane z przebudową drogi, która będzie służyła realizacji zadań publicznych.

Rozliczenie podatku naliczonego na zasadach określonych w art. 86 ust. 1 ustawy uwarunkowane jest tym, aby nabywane towary i usługi były wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych podatkiem od towarów i usług. W omawianej sprawie warunek uprawniający do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego nie będzie spełniony, ponieważ – jak wynika z okoliczności sprawy – wydatki poniesione w związku z realizacją przedmiotowego zadania będą związane z wykonywaniem czynności niepodlegających opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług. W związku z powyższym, Państwa Gmina nie będzie miała prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego w związku z wydatkami ponoszonymi z tytułu realizacji ww. projektu. Zatem, z tego tytułu Państwa Gminie nie będzie przysługiwało prawo do zwrotu różnicy podatku, o której mowa w art. 87 ust. 1 ustawy.

Tym samym, Państwa Gmina nie będzie miała prawa do odliczenia podatku naliczonego w związku z realizacją zadania pn. „…”, ponieważ wydatki poniesione w związku z realizacją przedmiotowego zadania będą związane z wykonywaniem czynności niepodlegających opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

Dodatkowe informacje

Informacja o zakresie rozstrzygnięcia

Interpretacja dotyczy zdarzenia przyszłego, które Państwa Gmina przedstawiła i stanu prawnego, który obowiązuje w dniu wydania interpretacji.

Pouczenie o funkcji ochronnej interpretacji

·Funkcję ochronną interpretacji indywidualnych określają przepisy art. 14k-14nb ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, ze zm.). Aby interpretacja mogła pełnić funkcję ochronną: sytuacja Państwa Gmina musi być zgodna (tożsama) z opisem zdarzenia przyszłego i Państwa Gmina musi się zastosować do interpretacji.

·Zgodnie z art. 14na § 1 Ordynacji podatkowej:

Zgodnie z art. 14na § 2 Ordynacji podatkowej:

Pouczenie o prawie do wniesienia skargi na interpretację

Mają Państwo prawo do zaskarżenia tej interpretacji indywidualnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zasady zaskarżania interpretacji indywidualnych reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; dalej jako „PPSA”).  

Skargę do Sądu wnosi się za pośrednictwem Dyrektora KIS (art. 54 § 1 PPSA). Skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia interpretacji indywidualnej (art. 53 § 1 PPSA):

·w formie papierowej, w dwóch egzemplarzach (oryginał i odpis) na adres: Krajowa Informacja Skarbowa, ul. Teodora Sixta 17, 43-300 Bielsko-Biała (art. 47 § 1 PPSA), albo

·w formie dokumentu elektronicznego, w jednym egzemplarzu (bez odpisu), na adres Elektronicznej Skrzynki Podawczej Krajowej Informacji Skarbowej na platformie ePUAP: /KIS/SkrytkaESP (art. 47 § 3 i art. 54 § 1a PPSA).

Skarga na interpretację indywidualną może opierać się wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 57a PPSA).

Podstawa prawna dla wydania interpretacji

Podstawą prawną dla wydania tej interpretacji jest art. 13 § 2a oraz art. 14b § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, ze zm.).