PARLAMENT EUROPEJSKI,

— uwzględniając sprawozdanie Komisji w sprawie działań podjętych po wydaniu decyzji o absolutorium za rok 2006 (COM(2008) 629) oraz jego załącznik SEC(2008) 2579,

— uwzględniając sprawozdania finansowe oraz księgę dochodów i wydatków siódmego, ósmego oraz dziewiątego Europejskiego Funduszu Rozwoju za rok budżetowy 2007 (COM(2008) 490 – C6-0296/2008),

— uwzględniając sprawozdanie w sprawie zarządzania finansami dotyczące siódmego, ósmego i dziewiątego Europejskiego Funduszu Rozwoju za rok 2007 (COM(2008) 224),

— uwzględniając sprawozdanie roczne Trybunału Obrachunkowego dotyczące działań finansowanych z siódmego, ósmego i dziewiątego Europejskiego Funduszu Rozwoju za rok budżetowy 2007, wraz z odpowiedziami Komisji (¹),

— uwzględniając poświadczenie wiarygodności rozliczeń, jak również legalności i prawidłowości operacji leżących u ich podstaw przedkładane przez Trybunał Obrachunkowy zgodnie z art. 248 traktatu WE (²),

— uwzględniając zalecenia Rady z dnia 10 lutego 2009 r. (5042/2009 – C6-0057/2009, 5044/2009 – C6-0058/2009, 5045/2009 – C6-0059/2009),

— uwzględniając Umowę o partnerstwie między członkami Grupy Państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku, z jednej strony, a Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi, z drugiej strony, podpisaną w Kotonu dnia 23 czerwca 2000 r. (³) i zmienioną w Luksemburgu dnia 25 czerwca 2005 r. (⁴),

— uwzględniając decyzję Rady 2001/822/WE z dnia 27 listopada 2001 r. w sprawie stowarzyszenia krajów i terytoriów zamorskich ze Wspólnotą Europejską („decyzja o stowarzyszeniu zamorskim”) (⁵), zmienioną decyzją Rady 2007/249/WE z dnia 19 marca 2007 r. (⁶),

— uwzględniając art. 33 umowy wewnętrznej z dnia 20 grudnia 1995 r. między przedstawicielami rządów państw członkowskich zebranymi w Radzie, w sprawie finansowania i zarządzania pomocą Wspólnoty na podstawie drugiego protokołu finansowego do czwartej konwencji AKP-WE (⁷),

— uwzględniając art. 32 umowy wewnętrznej z dnia 18 września 2000 r. między przedstawicielami rządów państw członkowskich, zebranymi w Radzie, w sprawie finansowania i zarządzania pomocą Wspólnoty na podstawie protokołu finansowego do Umowy o partnerstwie między członkami Grupy Państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku a Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi podpisanej w Kotonu (Benin) w dniu 23 czerwca 2000 r. oraz w sprawie przyznania pomocy finansowej dla krajów i terytoriów zamorskich, do których stosuje się część czwartą traktatu WE (⁸),

— uwzględniając art. 276 traktatu WE,

— uwzględniając art. 74 rozporządzenia finansowego z dnia 16 czerwca 1998 r. dotyczącego rozwoju współpracy finansowej w ramach czwartej konwencji AKP-WE (⁹),

— uwzględniając art. 119 rozporządzenia finansowego z dnia 27 marca 2003 r. mającego zastosowanie do dziewiątego Europejskiego Funduszu Rozwoju (¹⁰),

— uwzględniając art. 70 i art. 71 tiret trzecie regulaminu, jak również załącznik V do regulaminu,

— uwzględniając sprawozdanie Komisji Kontroli Budżetowej oraz opinię Komisji Rozwoju (A6-0159/2009),

A. mając na uwadze, że Europejski Fundusz Rozwoju (EFR) jest najważniejszym instrumentem finansowym Unii Europejskiej dotyczącym współpracy na rzecz rozwoju z państwami Afryki, Karaibów i Pacyfiku,

B. mając na uwadze, że ogólna kwota pomocy udzielonej w ramach EFR ulegnie w najbliższych latach znacznemu zwiększeniu, jako że kwota pomocy wspólnotowej w ramach dziesiątego EFR na lata 2008–2013 została ustalona na 21 966 000 000 EUR, co stanowi wzrost o 62 % w porównaniu ze środkami finansowymi przydzielonymi w ramach dziewiątego EFR,

C. mając na uwadze, że wsparcie budżetowe jest instrumentem pomocy, który wymaga zmiany modelu kontroli parlamentarnej, polegającej na rezygnacji z kontroli danych wejściowych na rzecz kontroli wyników i rezultatów,

D. mając na uwadze, że Parlament jest zdecydowany nieprzerwanie zwiększać swoje zdolności kontrolne w celu jak najbardziej efektywnego wypełniania swoich obowiązków organu udzielającego absolutorium,

1. zgadza się z Komisją, że „słabość administracji” i „niedociągnięcia w zarządzaniu” w wielu krajach objętych pomocą stanowią wysokie ryzyko związane z należytym zarządzaniem EFR (odpowiedzi Komisji na punkty 1–5 sprawozdania rocznego Trybunału Obrachunkowego dotyczącego działań finansowanych z EFR);

2. zwraca się do Komisji o to, by podczas „przedefiniowywania” swojej strategii kontroli (punkty 1–5 sprawozdania rocznego w sprawie EFR) ustaliła, w którym przypadku ze względu na brak wyników i koszty kontroli konieczna jest zmiana polityki;

3. przyjmuje pogląd, że strategia realizacji dziesiątego EFR (21 966 000 000 EUR na lata 2008–2013) powinna koncentrować się na obszarach mających istotne znaczenie dla zapewnienia zrównoważonego rozwoju; zachęca Komisję do ustalenia priorytetów i zapobieżenia zwiększaniu ich liczby;

4. uważa, że Komisja, usiłując ustalić priorytety i skoncentrować działania na rzecz rozwoju, mogłaby poszukać możliwości zwiększenia pomocy dla krajów o niskich dochodach;

5. zaznacza, że należytą uwagę trzeba poświęcić kwestii trwałości interwencji Komisji, w tym formułowaniu jasnych strategii wyjścia i monitorowaniu wdrażania; jest zdania, że wzmocniona ocena wyników stanowi ważny czynnik zapewniający demokratyczne umocowanie współpracy na rzecz rozwoju prowadzonej przez UE;

Realizacja finansowa

6. pozytywnie ocenia skuteczność Komisji w 2007 r. i odnotowuje fakt, że płatności wzrosły o 12 %, a zobowiązania o 9 %, natomiast wzrost zobowiązań „pozostających do spłaty” udało się ograniczyć do 2,8 %; uważa, że wskaźnik wykonania wynoszący 3,7 roku jest do przyjęcia, zważywszy na wzrost efektywności;

7. z zadowoleniem przyjmuje wyasygnowanie wszystkich dostępnych środków finansowych z dziewiątego EFR w 2007 r.; wzywa Komisję do opracowania zaleceń dotyczących niewykorzystanych środków z ósmego EFR; podkreśla jednak, że szybkie przeznaczenie środków nie powinno odbywać się kosztem jakości projektów;

8. przypomina o zobowiązaniu Komisji (¹¹) do zapewnienia, że 20 % wskaźnik pomocy przyznanej w ramach instrumentu finansowania współpracy na rzecz rozwoju przeznaczy się na kształcenie na poziomie podstawowym i średnim oraz podstawowe usługi zdrowotne; zwraca się o dostarczenie sprawozdania uwzględniającego ten wskaźnik w odniesieniu do poszczególnych EFR;

9. wyraża zaniepokojenie ustaleniami zawartymi w specjalnym sprawozdaniu Trybunału Obrachunkowego nr 10/2008 dotyczącym pomocy WE na rzecz rozwoju usług zdrowotnych w Afryce Subsaharyjskiej, w którym stwierdzono, że „udział funduszy przeznaczanych przez WE na sektor ochrony zdrowia w łącznej pomocy Wspólnoty na rzecz rozwoju nie zwiększył się od 2000 r., pomimo zobowiązań Komisji w zakresie MCR oraz kryzysu w tym sektorze w Afryce Subsaharyjskiej”; wzywa Komisję do nadania priorytetu kwestii wspierania systemów zdrowotnych oraz do określenia najbardziej odpowiednich instrumentów udzielania pomocy w tej dziedzinie;

Zarządzanie finansami EFR przez Komisję

10. z zadowoleniem zauważa, że w opinii Trybunału wyżej wspomniane sprawozdanie Komisji z zarządzania finansami siódmego, ósmego i dziewiątego EFR za 2007 r. „przedstawia rzetelny opis celów osiągniętych w danym roku budżetowym, sytuacji finansowej oraz wydarzeń, które miały istotny wpływ na działania prowadzone w 2007 r.” (pkt 13 sprawozdania rocznego w sprawie EFR);

11. wyraża jednak ubolewanie, że działania podjęte przez Komisję w związku z uwagami Trybunału w wielu przypadkach są niewystarczające; podkreśla, że działania Komisji podejmowane w związku z zaleceniami Trybunału stanowią istotny element pozwalający organowi udzielającemu absolutorium na ocenę sposobu wywiązania się z obowiązków; z zadowoleniem przyjmuje fakt, że Komisja „bardziej szczegółowe informacje przekaże w przyszłości” (pkt 13 sprawozdania rocznego w sprawie EFR);

Poświadczenie wiarygodności Trybunału Obrachunkowego

Wiarygodność rozliczeń

12. zwraca uwagę, że zgodnie z art. 1 i art. 103 ust. 3 rozporządzenia finansowego z dnia 27 marca 2003 r. mającego zastosowanie do dziewiątego Europejskiego Funduszu Rozwoju poświadczenie wiarygodności nie obejmuje części środków dziewiątego EFR (2 200 000 000 EUR), którymi zarządza EBI i za które jest on odpowiedzialny (przypis 2 i 11 sprawozdania rocznego w sprawie EFR);

13. zwraca uwagę, że w opinii Trybunału końcowe roczne sprawozdanie finansowe siódmego, ósmego i dziewiątego EFR rzetelnie przedstawia, we wszystkich istotnych aspektach, sytuację finansową EFR na dzień 31 grudnia 2007 r. (pkt VI, poświadczenie wiarygodności);

14. zauważa, iż Trybunał pragnie zwrócić uwagę na fakt, że Komisja nie udowodniła wiarygodności założeń wykorzystywanych przy szacowaniu rezerw na poniesione koszty, co może prowadzić do niedoszacowania rozliczeń międzyokresowych biernych, a także do zawyżenia kwoty gwarancji wykazanej w informacjach dodatkowych do sprawozdania finansowego (pkt VII, poświadczenie wiarygodności);

Legalność i prawidłowość transakcji leżących u podstaw rozliczeń

15. zwraca uwagę, że:

— w opinii Trybunału transakcje leżące u podstaw dochodów i zobowiązań za rok budżetowy są, jako całość, legalne i prawidłowe (pkt VIII, poświadczenie wiarygodności), jednakże Trybunał zwraca uwagę na „wysokie ryzyko powiernicze związane ze wsparciem budżetowym, wynikające z dokonanej przez Komisję »dynamicznej interpretacji« kryteriów kwalifikowalności” (pkt X, poświadczenie wiarygodności),

— przeprowadzona przez Trybunał kontrola wykazała „istotny poziom błędów” występujących w transakcjach leżących u podstaw płatności (pkt IX, poświadczenie wiarygodności),

— Trybunał stwierdził, że Komisja wprowadziła ulepszenia w zakresie jej systemów nadzoru i kontroli oraz że nadal istnieją możliwości poprawy;

Uwagi dotyczące informacji przedstawionych przez Trybunał jako uzupełnienie poświadczenia wiarygodności

Zakres kontroli

16. odnotowuje fakt, że uwagi Trybunału dotyczące legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń są oparte na:

a) ocenie systemów nadzoru i kontroli w centrali EuropeAid i w pięciu przedstawicielstwach obejmujących sześć krajów;

b) kontroli 90 płatności i 15 indywidualnych zobowiązań prawnych;

c) zbadaniu, w przypadku wsparcia budżetowego, 30 płatności i 15 zobowiązań finansowych dobranych statystycznie;

d) zbadaniu statystycznie dobranej próby 30 płatności zatwierdzonych przez centralę EuropeAid;

e) zbadaniu 30 statystycznie dobranych transakcji sprawdzonych już ex post przez centralę EuropeAid;

f) zbadaniu 30 statystycznie dobranych zobowiązań finansowych; oraz

g) zbadaniu rocznego sprawozdania z działalności i oświadczenia dyrektora generalnego EuropeAid (pkt 15 sprawozdania rocznego w sprawie EFR);

Wiarygodność rozliczeń

17. wyraża ubolewanie, że ze względu na trudności techniczne Komisja nadal nie jest w stanie przedstawić pełnych informacji księgowych; odnotowuje odpowiedź Komisji, zgodnie z którą „wprowadzenie od roku 2009 nowego systemu księgowego usunie obecne ograniczenia” (pkt 16 sprawozdania rocznego w sprawie EFR); z zadowoleniem wita wprowadzenie w lutym 2009 r. systemu ABAC-EFR;

18. zauważa powtarzającą się uwagę Trybunału dotyczącą zasadności metody statystycznej stosowanej przez Komisję do szacowania rezerwy na koszty poniesione w okresie sprawozdawczym, na które to koszty do końca roku nie otrzymano faktur; zwraca ponadto uwagę, że rezerwa ta wynosi 2 087 000 000 EUR lub 83 % wartości wszystkich zobowiązań (pkt 17 sprawozdania rocznego w sprawie EFR); zachęca Komisję do dalszego dostosowywania i ulepszania jej podejścia;

Legalność i prawidłowość transakcji leżących u podstaw rozliczeń

19. zwraca uwagę na różnicę zdań Komisji i Trybunału w kwestii tego, kiedy należy „sporządzać” i „podpisywać” umowy finansowania (pkt 19 sprawozdania rocznego w sprawie EFR); ubolewa nad niejasnością informacji przekazanych organowi udzielającemu absolutorium i zwraca się do Komisji o sprecyzowanie tej kwestii, aby wszystkie strony – Komisja i państwa AKP – w ten sam sposób rozumiały pojęcie „sporządzanie”;

20. zauważa, że Trybunał, w ramach kontroli operacji, nie mógł uzyskać odpowiedniej dokumentacji od Organizacji Narodów Zjednoczonych w odniesieniu do dwóch płatności (na 11 płatności); w związku z tym zwraca się do Komisji o zapewnienie pełnego poszanowania finansowego i administracyjnego porozumienia ramowego;

21. zwraca uwagę, że na podstawie wyników kontroli (pkt 32–47 sprawozdania rocznego w sprawie EFR) Trybunał stwierdza, że systemy nadzoru i kontroli stosowane przez EuropeAid dla Europejskich Funduszy Rozwoju są tylko „częściowo skuteczne” (pkt 53 sprawozdania rocznego w sprawie EFR);

22. zwraca ponadto uwagę, że spośród dziewięciu elementów systemu kontroli wewnętrznej na szczeblu centralnym sześć jest skutecznych, dwa są częściowo skuteczne, a jeden element – liczba wizyt monitorujących – jest całkowicie nieskuteczny, oraz że spośród pięciu elementów systemu kontroli wewnętrznej na szczeblu przedstawicielstw dwa elementy są skuteczne, a trzy jedynie częściowo skuteczne (tabela 3 w sprawozdaniu rocznym w sprawie EFR);

23. zwraca uwagę, że Komisja uważa, iż „uwzględniając będące w jej posiadaniu zasoby materialne, finansowe i ludzkie, […] wprowadziła systemy kontroli umożliwiające uzyskanie dostatecznej pewności” (pkt 53 sprawozdania rocznego w sprawie EFR);

24. uważa, że odpowiedzi udzielone przez Komisję nie są zadowalające, gdyż Komisja nie wydaje się skłonna do zmiany przepisów, które sama wdrożyła oraz zwraca się do Komisji o bardziej precyzyjne informacje dotyczące pojęcia „dostateczna pewność”, co w szczególności dotyczy faktycznego stosunku kosztów do korzyści wynikających z kontroli i faktycznego odsetka błędów, jak również o przedstawienie zestawienia ukazującego w rozbiciu, które dodatkowe zasoby ludzkie i finansowe są niezbędne do poprawy systemu kontroli w sposób pozwalający Trybunałowi na ogólne ocenienie go jako „skutecznego”;

25. zauważa, że Trybunał wykazał uchybienia w kontrolach przeprowadzonych przez nadzorujących lub audytorów, co świadczy o niedociągnięciach na poziomie systemu kontroli i nadzoru; zachęca zatem Komisję do wzmocnienia kontroli, a zwłaszcza do wprowadzenia w życie systemu przeglądu sprawozdań z audytów zewnętrznych w celu upewnienia się co do ich jakości;

Zobowiązania i płatności w ramach wsparcia budżetowego

26. zwraca uwagę, że w przypadku pięciu spośród 15 skontrolowanych zobowiązań na wsparcie budżetowe Trybunał stwierdził, iż:

— zaistniały „poważne uchybienia w nadzorze wewnętrznym w zakresie budżetu, w systemach księgowych oraz w dziedzinie zamówień publicznych i działań antykorupcyjnych”,

— brak przedstawienia w odpowiednim terminie skontrolowanego sprawozdania finansowego oraz nieskuteczność kontroli zewnętrznych jest „poważnym problemem”,

— zapewnienie wsparcia budżetowego w takich warunkach pociąga za sobą „bardzo wysokie ryzyko powiernicze” (pkt 26 sprawozdania rocznego w sprawie EFR);

27. podkreśla, że zdaniem Trybunału wymogi umowy z Kotonu dotyczące odpowiedniej przejrzystości, rozliczalności i skuteczności w zarządzaniu wydatkami publicznymi nie zostały spełnione w pięciu przypadkach;

28. przypomina, że „ryzyko powiernicze” oznacza ryzyko, że wykorzystywanie pieniędzy podatników europejskich nie jest zgodne z założonymi celami, nie odbywa się w sposób gospodarny lub nie podlega właściwemu rozliczaniu;

29. zwraca ponadto uwagę, że Komisja „nie zgadza się z oceną Trybunału” oraz że według Komisji zobowiązania zostały zaciągnięte w następstwie oceny „wystarczającego właściwego postępu we wdrażaniu systemów zarządzania finansami publicznymi”, a przedmiotowe kraje „nadal wykazują postęp” i „pozostają na właściwej drodze do otrzymania dalszego wsparcia budżetowego” (pkt 26 sprawozdania rocznego w sprawie EFR);

30. ubolewa nad odpowiedzią Komisji, ponieważ nie odzwierciedla ona powagi ustaleń Trybunału („poważny problem”, „bardzo wysokie ryzyko powiernicze”); uważa, że użycie luźnych i nieodnoszących się do wyników wyrażeń, jak „wystarczający”, „postęp”, i „na właściwej drodze” w tym poważnym kontekście jest nieodpowiednie, jeśli nie powierzchowne;

31. zwraca się do Komisji o dostarczenie informacji, na których oparła swoje wnioski, oraz o przedstawienie ich w taki sposób, aby było jasne, jakiego postępu dokonano (skąd, dokąd) i dlaczego postęp na tym poziomie został uznany za „wystarczający”;

32. zwraca uwagę, że w przypadku siedmiu spośród 33 przebadanych umów finansowania Trybunał stwierdził, iż postanowienia umów finansowania w zakresie wsparcia budżetowego były niepełne lub niejasne, ponieważ nie zawierały ogólnych warunków wsparcia budżetowego lub w niejasny sposób określały metody obliczenia kwot do wypłaty albo też odnosiły się do zobowiązań podjętych przez rząd bez określenia należytego terminu i konsekwencji w przypadku niewypełnienia tych zobowiązań (pkt 27 sprawozdania rocznego w sprawie EFR); odnotowuje również fakt, że Komisja „będzie poszukiwać sposobów dalszej poprawy jakości umów finansowych w ramach 10. EFR”;

33. zwraca uwagę, że w przypadku płatności w ramach wsparcia budżetowego transakcje leżące u ich podstaw są „obciążone istotnym poziomem błędu” (pkt 52 lit. b) sprawozdania rocznego w sprawie EFR), czego powody są następujące:

— obliczanie kwot do wypłaty na podstawie pozytywnych wniosków co do postępu w zarządzaniu finansami publicznymi, które to wnioski nie są zgodne z dokonaną oceną sytuacji,

— wykorzystywanie metod obliczeniowych, które nie są przewidziane w umowie finansowania,

— zrealizowanie płatności bez udostępnienia aktualnych sprawozdań dotyczących zarządzania finansami publicznymi (pkt 28 sprawozdania rocznego w sprawie EFR);

34. zwraca również uwagę na następujące ustalenia Trybunału dotyczące sześciu z 30 zbadanych płatności:

— brak wykazania przez Komisję w sposób uporządkowany i sformalizowany tego, czy dotrzymywano warunków płatności w zakresie zarządzania finansami publicznymi,

— zbyt optymistyczne oceny dotyczące postępu lub oceny oparte na nieaktualnych lub niewłaściwych danych,

— brak odpowiednich informacji na poparcie wniosków,

— uwzględnianie w większym stopniu przyszłych zdarzeń niż tych, które miały miejsce,

— niedokładna ocena wskaźników (pkt 29 sprawozdania rocznego w sprawie EFR);

35. zwraca uwagę na odpowiedź Komisji, zgodnie z którą „Komisja stara się wyważyć dokonany postęp, polityczne zobowiązanie do przeprowadzenia reform oraz obszary pozostające przedmiotem szczególnej uwagi, aby podjąć uzasadnioną decyzję” (odpowiedź Komisji na pkt 29 sprawozdania rocznego w sprawie EFR);

36. jest zaniepokojony ustaleniami Trybunału, lecz jeszcze bardziej odpowiedziami Komisji, które pokazują jej dużą niechęć do dzielenia się informacjami, na których opiera swoje decyzje dotyczące wsparcia budżetowego;

Skuteczna kontrola parlamentarna

37. uważa, że decyzja o wykorzystaniu wsparcia budżetowego jako instrumentu pomocy rozwojowej jest całkowicie zgodna z uprawnieniami władzy wykonawczej oraz że transakcje w ramach wsparcia budżetowego nie powinny wymagać uprzedniego zatwierdzenia przez Parlament;

38. zwraca uwagę, że parlamentarna ocena wsparcia budżetowego nie powinna koncentrować się wyłącznie na ryzyku, lecz również na korzyściach, a także na ryzyku i korzyściach udzielania pomocy alternatywnej; zwraca ponadto uwagę, że tradycyjne sposoby podejścia do projektów stosowane przez kilka dziesięcioleci nie przyniosły oczekiwanych rezultatów;

39. uważa, że nadrzędnym celem kontroli parlamentarnej jest zapewnienie skuteczności pomocy, co oznacza skuteczne, ekonomiczne, zgodne z prawem i prawidłowe wykorzystywanie pomocy do zapewnienia zrównoważonego rozwoju, oraz uważa kontrolę wsparcia budżetowego za część swoich ogólnych działań w zakresie nadzorowania skuteczności i wyników osiąganych dzięki wszystkim wydatkom na rozwój;

40. ubolewa, że nie dysponuje wystarczająco przydatnymi, całościowymi i wiarygodnymi informacjami, które umożliwiłyby skuteczną kontrolę wyników osiąganych dzięki wsparciu budżetowemu;

41. wzywa do zamknięcia stosowanego do tej pory systemu następujących po sobie EFR poprzez pełną konsolidację finansowania współpracy UE-AKP w ramach budżetu UE, w celu zagwarantowania parlamentarnej kontroli podziału środków w poszczególnych EFR;

Roczne sprawozdanie z wykorzystania wsparcia budżetowego

42. zwraca się do Komisji o sporządzenie rocznego sprawozdania z wykorzystania wsparcia budżetowego – a do Komisji Kontroli Budżetowej o sporządzenie sprawozdania z własnej inicjatywy w sprawie tego sprawozdania rocznego – zawierającego przydatne, wyczerpujące, wiarygodne, analityczne i przedstawiające ocenę, a nie tylko opisowe informacje dotyczące:

— planowanego wsparcia budżetowego i środków wypłaconych z tytułu tego wsparcia,

— osiągnięcia oczekiwanych wyników określonych w celach donatorów i strategiach krajowych,

— istnienia i jakości warunków uzupełniających,

— skuteczności dialogu, stanu harmonizacji donatorów, dodatkowych zdolności, które zostały stworzone, oraz skutków tworzenia takich zdolności,

— osiągnięć w zakresie ulepszania systemów krajowych,

— instytucji działających na rzecz odpowiedzialności, instytucji zajmujących się zarządzaniem finansami publicznymi oraz instytucji monitorujących i oceniających,

— kwota i poziom nieprawidłowych wydatków,

— analiza typologii nieprawidłowości wykazanych w trakcie kontroli i audytów (systemowych i pozasystemowych),

— podjęte środki naprawcze;

43. zwraca się ponadto do Komisji o to, by w odniesieniu do realizacji wsparcia budżetowego jak najdokładniej określiła kraje lub kwestie, w przypadku których szczególna uwaga Parlamentu mogłaby okazać się przydatna do zwiększenia odpowiedzialności donatorów;

44. zachęca też Komisję do wprowadzenia corocznego monitorowania tego ryzyka;

Ocena ryzyka i zarządzanie ryzykiem

45. zwraca uwagę, że wydatkowanie funduszy za pośrednictwem słabych systemów w krajach rozwijających się stwarza ryzyko braku efektywności i strat oraz że w związku z tym przed rozpoczęciem programów wsparcia budżetowego bezwzględnie konieczne jest przeprowadzenie całościowej oceny ryzyka powierniczego;

46. przypomina, że Komisja nie korzysta z systemu, w ramach którego ocena ryzyka określałaby wyraźny próg wartości, poniżej których nie należy udzielać wsparcia budżetowego, a zamiast tego stosuje „dynamiczne podejście” wiążące się ze znacznie większym stopniem uznaniowości;

47. uważa, że większą uznaniowość przy podejmowania decyzji o wsparciu budżetowym w ramach „dynamicznego podejścia” trzeba zrównoważyć takim samym poziomem przejrzystości; w związku z tym zwraca się do Komisji o udostępnienie Komisji Kontroli Budżetowej i Komisji Rozwoju informacji, na których opierają się jej oceny;

48. w szczególności oczekuje jednoznacznych informacji dotyczących przeprowadzonych przez Komisję ocen ryzyka i analiz systemów rządów w krajach rozwijających się, jej oceny znaczenia słabości systemu dla ewentualnego braku efektywności i strat środków wydatkowanych w ramach pomocy oraz szacunków – przedstawionych w ujęciu jak najbardziej ilościowym – dotyczących tych czynników, jak również informacji o środkach, które zostały podjęte lub zostaną podjęte w przyszłości w celu zmniejszenia wskazanego ryzyka;

Retoryka czy rzeczywistość

49. zwraca uwagę, że odpowiedzialny za te kwestie komisarz Louis Michel w broszurze pt. „Budget support – A question of mutual trust” (¹²) („Wsparcie budżetowe – kwestia wzajemnego zaufania”) stwierdza, że „jedyną odpowiedzią jest jeszcze większe wsparcie budżetowe. Z tego powodu postanowiłem zwiększyć część wsparcia budżetowego z 20 % naszych funduszy do 50 %”;

50. zachęca komisarza do weryfikacji tych zamiarów, dopóki rzeczywistość nie zastąpi retoryki i dopóki nie będą dostępne jednoznaczne dowody pokazujące, w jakim stopniu wsparcie budżetowe zapewnia wykorzystanie środków w sposób bardziej gospodarny niż inne instrumenty pomocy lub jakie skutki wywiera ono na ubóstwo dochodowe;

51. zwraca uwagę na pismo i komunikat komisarza Louisa Michela skierowane do członka Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, Jacka Uczkiewicza, przekazane do wiadomości przewodniczącego Komisji Kontroli Budżetowej, Herberta Böscha, z dnia 9 stycznia 2009 r. (DR/amw/S(08)0418), w których komisarz zaznacza, że:

— istnieją możliwości poprawy sposobu formułowania i realizowania przez Komisję programów wsparcia budżetowego zgodnie z uwagami ETO za pomocą bardziej przejrzystego, uporządkowanego i sformalizowanego podejścia; oraz

— istnieją możliwości zwrócenia baczniejszej uwagi na zarządzanie ryzykiem oraz rozważenia stosownych zabezpieczeń lub warunków ochronnych (s. 9 notatki pt. „Odpowiedź na propozycję Europejskiego Trybunału Obrachunkowego dotyczącą zastosowania podstawowych wymogów w zakresie zarządzania finansami publicznymi przy ustalaniu kwalifikowalności wsparcia budżetowego” dołączonej do pisma);

52. pozytywnie ocenia fakt, że Komisja przyjęła do wiadomości uwagi Trybunału, oraz z zadowoleniem przyjmuje zamiary Komisji i oczekuje na informacje o szczegółach dotyczących opracowania i realizacji tego „wzmocnionego podejścia” (tamże, s. 1);

Europejski Trybunał Obrachunkowy

53. zwraca się do Trybunału o poinformowanie Parlamentu o jakości dokonywanej przez Komisję oceny ryzyka i zarządzania przez nią ryzykiem oraz stwierdza, że byłby zadowolony z większej liczby kontroli skuteczności mających na celu ocenę wyników osiągniętych ogólnie dzięki wydatkom na rozwój, a w szczególności dzięki wsparciu budżetowemu;

Parlamenty krajów będących odbiorcami pomocy

54. zwraca się do Komisji Budżetowej o nawiązanie bezpośrednich kontaktów z podobnymi komisjami w parlamentach wybranych krajów będących odbiorcami pomocy w celu zachęcenia ich do przyczynienia się do zapewnienia skuteczności pomocy poprzez parlamentarne działania kontrolne oraz w celu wsparcia tych działań;

55. wzywa Komisję do priorytetowego traktowania wsparcia dla krajów partnerskich, służącego rozwijaniu kontroli parlamentarnej oraz zdolności w zakresie audytu, w szczególności w przypadku przyznawania pomocy w drodze wsparcia budżetowego, i zwraca się do Komisji o regularne sporządzanie sprawozdań w sprawie dokonywanych postępów;

56. wyraża przekonanie, że aby wytworzyć rzeczywiste poczucie odpowiedzialności za ten proces, konieczne jest zaangażowanie parlamentów krajowych, społeczeństwa obywatelskiego i władz lokalnych w krajach partnerskich; zwraca się do Komisji o czynienie wszelkich starań w celu wzmocnienia dialogu z tymi organami na różnych etapach procesu programowania;

Zaangażowanie ze strony krajów AKP

57. wyraża zaniepokojenie „brakiem zaangażowania ze strony krajów AKP” w zapewnianie skutecznej kontroli wydatków EFR i rozczarowanie faktem, że przedstawicielstwa „jedynie w ograniczonym stopniu mogą polegać na kontrolach przeprowadzonych przez jednostki podległe krajowemu urzędnikowi zatwierdzającemu” (pkt 36 sprawozdania rocznego w sprawie EFR);

58. zwraca uwagę, że krajowi urzędnicy zatwierdzający są konieczni w przypadku państw AKP, lecz nie istnieją w krajach rozwijających się objętych obszarami polityki z grupy RELEX; zwraca się do Komisji o poinformowanie Parlamentu o zaletach i wadach podejścia stosowanego w przypadku EFR oraz o przeprowadzenie oceny najlepszych praktyk w państwach AKP w celu poprawy kontroli wydatków EFR przeprowadzonych przez jednostki podległe krajowemu urzędnikowi zatwierdzającemu;

59. zwraca ponadto uwagę, że „kwestie regularnie zgłaszane przez przedstawicielstwa” centrali EuropeAid to „niewystarczające zdolności administracyjne i brak zasobów jednostek podległych krajowemu urzędnikowi zatwierdzającemu” (pkt 41 sprawozdania rocznego w sprawie EFR); zwraca się do Komisji o poinformowanie Parlamentu o opiniach zwrotnych przekazanych przedstawicielstwom w tej sprawie;

Zasoby ludzkie

60. zwraca uwagę, że według Trybunału zmniejsza się liczba pracowników Komisji w stosunku do funduszy, na które zaciągnięto zobowiązania, a ponadto nie przewiduje się znaczącego zwiększenia liczby personelu pomimo istotnego wzrostu zobowiązań prognozowanego w odniesieniu do 10. EFR (pkt 33 sprawozdania rocznego w sprawie EFR);

61. całkowicie zgadza się z Trybunałem w kwestii, iż „istnieje ryzyko, że niedobór lub nieodpowiednie rozdysponowanie personelu lub brak personelu o szczególnych umiejętnościach i wiedzy będzie mieć wpływ na jakość kontroli, weryfikację i monitoring” (pkt 33 sprawozdania rocznego w sprawie EFR);

62. zwraca się do Komisji o wyjaśnienie, w jaki sposób przewiduje poradzenie sobie z rozdźwiękiem – jeśli nie sprzecznością – między potrzebą dodatkowych zasobów ludzkich w przedstawicielstwach a jej zobowiązaniem „do utrzymania stałej liczby pracowników po zintegrowaniu wszystkich pracowników zatrudnionych w związku z rozszerzeniem i niewystępowania o żaden nowy personel w latach 2009–2013” oraz „do pokrywania nowego zapotrzebowania na personel w kluczowych dziedzinach działalności jedynie za pomocą przeniesienia pracowników wewnątrz poszczególnych działów i pomiędzy nimi” (¹³);

63. jest zdania, że dodatkowe zasoby ludzkie można byłoby uzyskać w drodze zniesienia podziału obowiązków między dyrekcjami RELEX i DEV; zwraca się do obecnej Komisji o podjęcie niezbędnych kroków w celu ułatwienia tej reorganizacji w nowej Komisji; uważa, że obecny podział pracy dotyczącej współpracy na rzecz rozwoju między dyrekcjami DEV i RELEX nie umożliwia Komisji pełnego uczestnictwa we wspieraniu międzynarodowych wysiłków mających na celu propagowanie spójności rozwoju i skuteczności pomocy; ponadto zwraca się do Komisji o dopilnowanie, by współpraca na rzecz rozwoju była jednoznacznie poświęcona realizacji podstawowego celu, którym jest wyeliminowanie ubóstwa;

64. zachęca Komisję do podjęcia niezbędnych działań w celu dostosowania liczby personelu przypisanego do zadań z zakresu zarządzania i kontroli EFR, zważywszy na dający się przewidzieć wzrost ilości zobowiązań z tytułu dziesiątego EFR;

Uwagi dotyczące wniosków i zaleceń Trybunału

65. z zadowoleniem odnotowuje, że Trybunał dostrzega czynione przez EuropeAid starania, których celem jest opracowanie strategii kontroli; jest zdania, że efektywna strategia kontroli ma na celu zapobieganie błędom, a nie przede wszystkim odzyskiwanie nienależnie wypłaconych funduszy po fakcie; zachęca Komisję do dalszego rozwoju strategii kontroli w świetle tego podejścia, co jest priorytetem dla organu udzielającego absolutorium;

66. całkowicie zgadza się z zaleceniami Trybunału podanymi w pkt 55 lit. a)–g) i pkt 56 lit. a)–f) sprawozdania rocznego w sprawie EFR; w szczególności zwraca uwagę Komisji na zalecenie przedstawione w pkt 56 lit. a):

„przestrzeganie umowy z Kotonu należy oceniać w kontekście spełnienia podstawowych wymogów, takich jak dostępność rozliczeń finansowych opublikowanych i skontrolowanych w odpowiednim terminie, zanim wsparcie budżetowe zostanie przyznane”,

oraz w pkt 56 lit. d)

„przed rozpoczęciem programu wsparcia budżetowego centrala EuropeAid powinna upewnić się, że istnieje jasna i pełna ocena w zakresie zarządzania finansami publicznymi i że kraj będący odbiorcą pomocy posiada wiarygodny i odpowiedni program reform pozwalający wyeliminować wszelkie znaczące uchybienia w dającym się przewidzieć terminie”;

dlatego też wzywa Komisję do przyznawania wsparcia budżetowego jedynie wówczas, gdy zarządzanie wydatkami publicznymi jest wystarczająco przejrzyste i udzielane w sposób odpowiedzialny i skuteczny, lub przynajmniej prawdopodobne jest, że takie będzie przy wdrożeniu w krótkim terminie programu reform; zaznacza też, że wybór narzędzi finansowania dla danego sektora powinien być bezpośrednio powiązany z ich skutecznością w tym właśnie obszarze działania;

67. zwraca się do Komisji o priorytetowe potraktowanie kwestii szybkiej realizacji tych zaleceń, do czego organ udzielający absolutorium przywiązuje szczególną wagę, jako że do właściwej kontroli parlamentarnej niezbędne są jasne i uzgodnione ograniczenia uprawnień dyskrecjonalnych władzy wykonawczej;

Nowe podejście do nowej sytuacji

68. podkreśla, że wykorzystanie funduszy przekazanych jako wsparcie budżetowe przez kraj będący odbiorcą pomocy pozostaje poza bezpośrednią kontrolą Komisji (i innych donatorów), ponieważ dany kraj otrzymujący pomoc ma suwerenne prawo do zarządzania swoim budżetem zgodnie z własnymi specyficznymi zasadami i krajowymi procedurami budżetowymi;

69. przypomina, że w niektórych krajach będących odbiorcami pomocy funkcje związane z zarządzaniem finansami, kontrolą wewnętrzną i audytem zewnętrznym w sektorze publicznym często nie są wykonywane na tyle rzetelnie, aby zapewnić odpowiednie gospodarowanie funduszami donatorów i ich wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem;

70. uważa, że zważywszy na coraz większą uwagę poświęcaną kwestiom odpowiedzialności oraz coraz większe zainteresowanie konkretnymi wynikami osiąganymi dzięki pomocy rozwojowej, które wykazują podatnicy z krajów będących donatorami, w najlepszym interesie Komisji leży posiadanie wiedzy o ryzyku podejmowanym przy przyznawaniu wsparcia budżetowego oraz dzielenie się tą wiedzą z organem udzielającym absolutorium, przed którym jest odpowiedzialna;

71. uważa ponadto, że Komisja powinna informować organy administracji państw będących odbiorcami pomocy o ich obowiązkach w zakresie odpowiedzialności i wymagać, aby podmioty odgórnie zarządzające funduszami podlegały podobnym obowiązkom;

Krajowe oświadczenie o zgodności

72. jest zatem zdania, że pomoc rozwojowa ogólnie, a wsparcie budżetowe w szczególności powinny być powiązane z oświadczeniem o zgodności wystawianym ex ante przez rząd kraju będącego odbiorcą pomocy i podpisywanym przez ministra finansów, które dotyczy wybranych kwestii mających wpływ na strukturę zarządzania i odpowiedzialności w kraju objętym pomocą;

73. zdecydowanie uważa, że ocena i zrozumienie niedociągnięć w zakresie kontroli przez samo państwo otrzymujące pomoc będzie czynnikiem dającym większą motywację do poprawy niż audyty i kontrole wymagane przez organ zewnętrzny;

74. uważa, że krajowe oświadczenie o zgodności zwiększy przejrzystość i odpowiedzialność oraz dostarczy międzynarodowym donatorom cennych informacji umożliwiających im świadomą ocenę ogólnej przejrzystości i rzetelności struktury zarządzania i odpowiedzialności w kraju objętym pomocą;

75. zwraca się do Komisji o wykazanie inicjatywy i przedstawienie tej propozycji innym donatorom międzynarodowym – w szczególności Bankowi Światowemu – z myślą o opracowaniu i zastosowaniu takiego instrumentu w porozumieniu z innymi donatorami; podkreśla, że szczególną uwagę trzeba będzie zwrócić na charakter kar za celowe przedstawienie w oświadczeniu o zgodności informacji wprowadzających w błąd;

76. zwraca się do Komisji o poinformowanie Parlamentu o ewentualnych ramach czasowych tych negocjacji;

Połączenie budżetu EFR z budżetem ogólnym Unii Europejskiej

77. z zadowoleniem przyjmuje zobowiązanie Komisji do „ponownego przedstawienia propozycji całkowitego włączenia EFR do budżetu podczas dyskusji na temat następnych ram finansowych” (¹⁴); zwraca się do Komisji o przedstawienie Komisji Kontroli Budżetowej pełnych informacji na temat przygotowywania tej inicjatywy;

78. ponownie wyraża swoje poparcie dla włączenia EFR do budżetu ogólnego Unii Europejskiej i uważa, że pomogłoby to wzmocnić spójność, przejrzystość, skuteczność i aspekt kontrolny EFR;

Dostosowanie kontroli parlamentarnej do instrumentu

79. jest zdania, że jego rola w przypadku wsparcia budżetowego polega na rozliczaniu Komisji z wyników osiąganych dzięki wydatkom oraz że wsparcie budżetowe jest instrumentem, który wymaga zmiany modelu sprawowania kontroli, polegającej na rezygnacji z kontroli danych wejściowych na rzecz kontroli wyników w oparciu o wskaźniki;

80. uważa, że ma obowiązek rozwinięcia swojego obecnego sposobu pracy, tak aby cel ten osiągnąć; przyjmuje pogląd, że podkomisja ds. kontroli wsparcia budżetowego powołana przez Komisję Kontroli Budżetowej byłaby efektywnym narzędziem pozwalającym dopilnować, aby wydatki w ramach pomocy przynosiły korzyści ludności kraju będącego jej odbiorcą oraz aby nie dochodziło do sprzeniewierzania środków wydatkowanych na pomoc, które pochodzą z podatków;

Instrument inwestycyjny

81. przypomina, że w pkt 20–24 swojej rezolucji z dnia 22 kwietnia 2008 r. w sprawie absolutorium z wykonania budżetu szóstego, siódmego, ósmego i dziewiątego Europejskiego Funduszu Rozwoju na rok budżetowy 2006 (¹⁵) Parlament wyraził zaniepokojenie faktem, że zarządzanie instrumentem inwestycyjnym przez Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) pozostaje poza zakresem procedury udzielania absolutorium; przypomina ponadto, że środki w ramach EFR są środkami publicznymi pochodzącymi od podatników europejskich, a nie z rynków finansowych;

82. podobnie jak Trybunał w opinii nr 9/2007 w sprawie mającego zastosowanie do dziesiątego Europejskiego Funduszu Rozwoju (¹⁶) projektu rozporządzenia Rady w sprawie rozporządzenia finansowego ubolewa, że ustanowiono dwa osobne obszary zarządzania, ponieważ ogranicza to zakres absolutorium, stwarza dodatkowe potrzeby w zakresie koordynacji między Komisją i EBI oraz utrudnia uzyskanie pełnego obrazu osiągniętych wyników;

83. zwraca uwagę, że sprawozdanie roczne EBI w sprawie instrumentu inwestycyjnego zawiera głównie informacje finansowe i bardzo niewiele – jeśli w ogóle – informacji dotyczących wyników różnych finansowanych programów;

84. zwraca się do EBI o skoncentrowanie sprawozdań na wynikach i przedstawienie pełnych, istotnych i obiektywnych informacji dotyczących rezultatów, ustalonych i osiągniętych celów oraz powodów ewentualnych odstępstw od założeń, a także przeprowadzonych ocen i zestawienia ich wyników;

85. podkreśla, że EBI działa w krajach AKP na mocy umowy z Kotonu, której podstawowym celem jest wyeliminowanie ubóstwa i wspieranie zrównoważonego rozwoju, w związku z czym EBI musi uwzględniać te cele w swojej polityce udzielania pożyczek tym krajom;

86. zwraca się do Komisji o poinformowanie Parlamentu o konkretnych procedurach, które ustaliła wraz z EBI w celu skoordynowania działań tych dwóch instytucji, aby osiągnąć cele UE w zakresie rozwoju, a także o podanie informacji o skuteczności tych procedur;

87. jest zaniepokojony wizerunkiem EBI jako najmniej przejrzystej, najmniej odpowiedzialnej i podlegającej najmniejszej kontroli demokratycznej instytucji wśród wszystkich organów, którym powierzono realizację polityk UE, oraz wśród publicznych instytucji finansowych;

88. zwraca się do EBI o przedstawienie, w interesie Unii Europejskiej i jej wartości oraz z myślą o polepszeniu sposobu postrzegania EBI jako instytucji przez obywateli, informacji pokazujących:

— sposób, w jaki EBI zapewnia zgodność swoich działań z duchem rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (¹⁷) i konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska,

— sposób przestrzegania przez niego ogólnych zobowiązań UE dotyczących rozwoju oraz norm ustalonych przez inne wielostronne banki rozwoju,

— sposób, w jaki finansowanie projektów wymagających dużego kapitału w sektorach wydobywczych przyczynia się do zmniejszania ubóstwa,

— opracowane przez niego wytyczne dotyczące inwestycji w sektorach energetyki, leśnictwa, transportu, gospodarki wodnej i gospodarowania odpadami oraz sposób zapewnienia pełnej zgodności decyzji dotyczących inwestycji z tymi wytycznymi,

— fakt, że bardzo niewielka liczba ekspertów w dziedzinie środowiska naturalnego, zatrudnionych w pełnym wymiarze godzin, wśród pracowników odpowiedzialnych za weryfikację całego portfela kredytowego i zapewnienie zgodności z odpowiednimi politykami jest wystarczająca,

— efektywność mechanizmu umożliwiającego poszkodowanym obywatelom składanie skarg, do którego dostęp powinni mieć również obywatele spoza Unii Europejskiej,

— efektywność środków podjętych w celu walki z korupcją i praniem pieniędzy,

— jego kryteria udzielania pożyczek sektorowi prywatnemu, poza podstawowymi normami finansowymi, oraz kompletność wykazu końcowych pożyczkobiorców w sektorze prywatnym;

89. zwraca się do Komisji o uważne obserwowanie stosowania instrumentu inwestycyjnego w celu zagwarantowania, że spełnia on swój cel jako narzędzie rozwoju, oraz o regularne informowanie Komisji Kontroli Budżetowej o swoich ustaleniach;

90. zwraca się do Komisji Kontroli Budżetowej o zintensyfikowanie działań w zakresie kontroli działalności finansowej EBI, co jest w pełni zgodne z uprawnieniami tej komisji określonymi w regulaminie, załącznik VI część V pkt 3.