Wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2009 r., sygn. V SA/Wa 3145/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2009 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę.

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez D. D. (dalej: Skarżąca), działającą przez pełnomocnika r.pr. M. L. jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2008r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2005r. w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] grudnia 2004 r. wpłynął do [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR), wniosek D. D. o dofinansowanie realizacji projektu w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich, 2004-2006". Po wstępnej weryfikacji wniosku wezwano stronę do uzupełnienia braków formalnych poprzez nadesłanie zaświadczenia z KRUS o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników jako prowadzącej gospodarstwo rolne na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz o braku zaległości w opłacaniu składek z tego tytułu, zaświadczenia wydanego przez urząd gminy o wielkości gospodarstwa rolnego, o braku zaległości podatkowych oraz potwierdzającego dzień, od którego wnioskodawca jest podatnikiem podatku rolnego. W związku z nieuzupełnieniem braków formalnych wniosku, pismem z dnia [...] lutego 2005r. organ poinformował wnioskodawczynię, iż jej wniosek został odrzucony. W piśmie tym zawarto również pouczenie o prawie do wniesienia odwołania, z czego strona skorzystała.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezes ARiMR pismem z dnia [...] marca 2005r. znak: [...] podtrzymał w całości stanowisko [...] Oddziału Regionalnego ARiMR i stwierdził ponadto, iż zgodnie z treścią Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006", a także zgodnie z Uzupełnieniem Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006", pomoc może być przyznana młodemu rolnikowi, który do dnia podjęcia decyzji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa był posiadaczem samoistnym lub zależnym gospodarstwa rolnego nie dłużej niż 12 miesięcy. Tymczasem z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że okres 12 miesięcy od dnia podjęcia przez D. D. prowadzenia gospodarstwa rolnego upłynął w dniu 31 sierpnia 2004 r., ponieważ w dniu 1 września 2003 r. stała się posiadaczem zależnym - dzierżawcą gruntów o łącznej powierzchni 53,27 ha, na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] września 2003r., potwierdzonej przez Sekretarza Gminy J. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami i przyjętymi procedurami wdrożeniowymi obsługi Programu, wniosek podlega weryfikacji w Oddziale Regionalnym po dostarczeniu poprawnie wypełnionego wniosku o dofinansowanie realizacji projektu wraz wymaganymi załącznikami. W sytuacji złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku i bez wymaganych załączników wnioskodawca zobowiązany jest do jego uzupełnienia w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. W rozpatrywanym przypadku termin na uzupełnienie wniosku upłynął bezskutecznie w dniu 4 lutego 2005 r.

Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. D. D., reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. M. L., złożyła do Ministra Finansów wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2005 r. utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2005 r. o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". Uznając właściwość Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania sprawy Minister Finansów przekazał według właściwości wniosek strony do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, o czym zawiadomił stronę.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2005r., uznawszy, że ustalenia dokonane przez instytucję wdrażającą w trakcie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu były prawidłowe i że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji Prezesa ARiMR, gdyż nie ma podstaw do uznania, by była ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2008r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną, podtrzymując w całości argumentację w niej przedstawioną.

Od powyższej decyzji D. D., działając przez pełnomocnika r.pr. M. L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2008r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako "k.p.a." w zw. z art. 35 i 36 k.p.a. w zw. z art.4 sekcja 2 rozporządzenia Komisji Wspólnot Europejskich nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady WE nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej - poprzez brak rozstrzygnięcia wniosku D. D. w ustawowym terminie, co miało bezpośredni skutek na treść ostatecznego rozstrzygnięcia

- art.156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.10 k.p.a. i art.81 k.p.a. - poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się przed wydaniem zaskarżonej decyzji co do materiału dowodowego zebranego w postępowaniu i okoliczności wyjaśnianych przez organ I instancji bez wiedzy strony;

- art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.7 k.p.a. - poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności rozpatrywanej sprawy, w szczególności czynności dowodowych podejmowanych przez pracowników ARiMR,

2) przepisów kompetencyjnych:

- art.5 ust.1 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, póz. 264 z późn.zm.) - poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji organów I i II, których dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności wydanych przez Zastępcę Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz przez Zastępcę Kierownika Biura Obsługi Wniosków [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O.,

- art.2 w zw. z art.3a ust.1 ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - poprzez rozpatrzenie wniosku D. D. oraz wydanie zaskarżonej decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Rozwijając motywy skargi skarżąca wskazała m.in., iż art.5 ust.1 ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowi, iż organem tej instytucji jest Prezes. Stąd też, zdaniem skarżącej, w świetle art.268a k.p.a. kierownik Biura Obsługi Wniosków oraz jego zastępcy powinni mieć imienne upoważnienia Prezesa ARiMR. Ustawa o Narodowym Planie Rozwoju nie wskazała bowiem organu właściwego do rozpatrywania wniosków o dotacje Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich".

W odpowiedzi na skargę - żądając jej oddalenia - podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Sąd administracyjny badając zaskarżony akt administracyjny ustala, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi stwierdzić należy, iż jest ona nieuzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, iż wnioskiem o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w trybie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca uruchomiła postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym. Na podstawie cyt. powyżej przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji będącej przedmiotem oceny Sądu nie orzekał co do istoty sprawy ale badał czy nie doszło do rażącego naruszenia prawa w procesie prowadzącym do wydania decyzji z dnia [...] lutego 2005r. oraz z dnia [...] marca 2005r. o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. W szczególności Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Agencji z dnia [...] marca 2005 r. badając, czy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa, określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, odniósł się do stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa, co do określonego podmiotu i przedmiotu sprawy.

Art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia, określa ogólne warunki przyznania pomocy młodym rolnikom poprzez wprowadzenie warunku rozpoczęcia prowadzenia gospodarstwa rolnego po raz pierwszy, kryterium wieku, kryterium wiedzy i umiejętności zawodowych, rentowności gospodarstwa oraz kryterium dochowania wymogów w zakresie dotyczącym środowiska, higieny i warunków utrzymania zwierząt. W myśl natomiast art. 4 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 - warunki dotyczące pomocy w podejmowaniu działalności przez młodych rolników ustanowione w art. 8 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 muszą być spełnione w chwili podjęcia indywidualnej decyzji o przyznaniu wsparcia. Podkreślić jednakże należy, iż cyt. powyżej art. 4 przywołuje wyłącznie katalog warunków ustanowionych w art. 8 ust. 1 ww. rozporządzenia, a katalog ten nie zawiera warunku objęcia młodych rolników systemem rolniczych ubezpieczeń społecznych. Wobec tego nie można stosować art. 4 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 w zakresie momentu spełniania warunku dotyczącego ubezpieczenia społecznego w KRUS.

Prawo wspólnotowe, oprócz wymienionych w art. 8 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999, nie wprowadziło innych warunków, na których przyznawana będzie pomoc młodym rolnikom. Intencją prawodawcy było jednak danie takiej możliwości poszczególnym państwom członkowskim. Na mocy przepisu art. 37 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999 wyposażono państwa członkowskie w kompetencje do ustanowienia mniej lub bardziej restrykcyjnych warunków dla przyznawania wsparcia Wspólnoty dla rozwoju wsi, w tym także wsparcia udzielanego młodym rolnikom.

W polskim prawie działanie "Ułatwianie startu młodym rolnikom" realizowane było w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich, 2004-2006", który został wprowadzony rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 września 2004 r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz.U. Nr 197, poz.2032, z późn.zm.). W załączniku do tego rozporządzenia, dotyczącym działania 1.2. "Ułatwianie startu młodym rolnikom", określono, korzystając z uprawnienia zawartego w art. 37 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999, kryteria dostępu, formę pomocy, a także system instytucjonalny obejmujący instytucję zarządzającą - Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, instytucję wdrażającą - Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, beneficjenta - młodego rolnika. Natomiast, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206, z późn.zm.) zostało wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 207, póz. 2117, z późn. zm.).

W załączniku do tego rozporządzenia uregulowano system wdrażania przedmiotowego działania (procedura uzyskania pomocy). Stosownie do przywołanych przepisów, pomoc jest udzielana w postaci jednorazowej premii wynoszącej 50 000 zł, stanowiącej wsparcie finansowe dla młodych rolników, przy czym ustawodawca krajowy, oprócz ogólnych warunków przyznawania pomocy określonych w art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999, zdefiniował m.in. pojęcie młodego rolnika, termin rozpoczęcia samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, określił także inne kryteria dostępu, po spełnieniu których, pomoc może być przyznana młodemu rolnikowi, w tym również to, mówiące, że rolnik jest ubezpieczony na podstawie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, jako prowadzący gospodarstwo rolne. Podkreślenia wymaga, iż spełnienie tego warunku badane jest na podstawie aktualnego zaświadczenia wydanego przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników, jako prowadzący gospodarstwo rolne, na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz o braku zaległości w opłacaniu składek z tego tytułu. Zaświadczenie takie jest wymaganym dokumentem, stanowiącym załącznik do wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Podstawą prawną do żądania takiego dokumentu był przepis § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" (Dz. U. Nr 197, póz. 2032, z późn. zm.).

W przedmiotowej sprawie, dnia [...].12.2004 r. do Biura Obsługi Wniosków [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynął wniosek strony. Zgodnie z przepisami Uzupełnienia Programu, wniosek o dofinansowanie realizacji projektu podlegał w tym Oddziale Regionalnym ocenie formalnej, w szczególności pod kątem jego kompletności i poprawności, oraz ocenie pod względem zgodności z celami i zakresem pomocy dla przedmiotowego działania. W przypadku złożenia wniosku nieprawidłowo wypełnionego lub bez wymaganych załączników, instytucja wdrażająca wzywa ubiegającego się o dofinansowanie projektu do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. W niniejszej sprawie weryfikacja kompletności i poprawności formalnej wniosku wykazała, że wniosek złożony został na nieobowiązującym formularzu, stwierdzono brak wymaganych załączników, takich jak: zaświadczenie z KRUS o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników, jako prowadzący gospodarstwo rolne, na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz o braku zaległości w opłacaniu składek z tego tytułu, zaświadczenie wydane przez urząd gminy o wielkości gospodarstwa rolnego, o braku zaległości podatkowych oraz potwierdzające dzień, od którego wnioskodawca jest podatnikiem podatku rolnego. Bez wyżej wymienionych załączników nie można było jednoznacznie stwierdzić, czy wnioskodawca spełnia podstawowe kryterium dostępu, a mianowicie czy nieprzekroczony został okres 12 miesięcy prowadzenia gospodarstwa rolnego jako posiadacz samoistny bądź zależny, ponieważ w odpowiedniej rubryce we wniosku brak było określenia daty rozpoczęcia po raz pierwszy samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez wnioskodawcę (data taka była dopisana na marginesie i nie opatrzona parafą), a do wniosku, obok aktu notarialnego z dnia [...].12.2004 r., załączono umowę dzierżawy z dnia [...].09.2003 r. Wobec stwierdzenia powyższych braków strona wezwana została do ich usunięcia i uzupełnienia wniosku.

W wyznaczonym terminie strona dokonała w dniu 18.01.2005 r. uzupełnień, jednakże po przeprowadzeniu ponownej weryfikacji formalnej wniosku nadal nie można było uznać kompletności i poprawności złożonego wniosku. Strona dostarczyła jedynie poświadczoną notarialnie umowę dzierżawy, dołączoną już poprzednio do wniosku. Po drugim wezwaniu, w którym określono termin na uzupełnienie braków do dnia 4.02.2005r., dokonano tylko części uzupełnień i to po upływie wyznaczonego terminu. A zatem, odrzucając przedmiotowy wniosek z uwagi na niedostarczenie uzupełnień do złożonego wniosku w wyznaczonym zakresie i terminie, organ nie naruszył obowiązującego prawa. Rację należy również przyznać Ministrowi Rolnictwa, iż opóźnienie w załatwieniu sprawy nie miało wpływu na jej rozstrzygnięcie. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż za dzień złożenia wniosku uznaje się dzień złożenia wniosku poprawnie wypełnionego wraz z wymaganymi załącznikami.

Także zarzut naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 i 81 k.p.a. należy uznać za bezpodstawny. Organ administracji publicznej podjął bowiem wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i oparł swoje rozstrzygnięcia (decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji z dnia [...].02.2005 r. i decyzja Prezesa Agencji z dnia [...].03.2005 r.) jedynie na okolicznościach faktycznie istniejących, a nie wyprowadzanych w drodze domniemań. Nie można więc organowi zarzucić, że naruszył zasadę wyrażoną w art. 10 i 81 Kpa. Postępowanie administracyjne w sprawie przyznania pomocy w ramach przedmiotowego działania toczy się od jednej czynności do kolejnej (zgodnie z opisem wdrażania działania i określonych na tej podstawie procedurach wdrażania działania, zatwierdzonych następnie przez instytucję zarządzającą), niejednokrotnie oddzielonych znacznym odstępem czasu. Do udowodnienia stanu faktycznego w danej sprawie wystarczającym środkiem dowodowym są dokumenty (wniosek strony o dofinansowanie realizacji projektu wraz z wymaganymi załącznikami), obowiązek dostarczenia których spoczywa na wnioskodawcy, na podstawie przepisu § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Dokumenty urzędowe, stanowiące załączniki do wniosku strony, które to strona była obowiązana załączyć, stanowiły dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Ich treść była skarżącej znana od samego początku.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 2 w związku z art. 3a oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Sąd wyjaśnia, iż w załączniku do rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 września 2004 r. w sprawie przyjęcia Programu oraz rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Programu, dotyczącym między innymi działania 1.2. "Ułatwianie startu młodym rolnikom", określono system wdrażania Programu i system instytucjonalny obejmujący: Instytucję Zarządzającą - Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Instytucję Wdrażającą - Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Agencja), Instytucję Płatniczą - Ministra Finansów, Beneficjenta Końcowego - Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Beneficjenta - młodego rolnika. Stosownie do postanowień rozporządzenia Rady nr 1260/1999 Instytucja Zarządzająca Sektorowym Programem Operacyjnym "Restrukturyzacja..." (Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi) odpowiedzialna jest za przygotowanie i realizację Programu, za skuteczność i prawidłowość zarządzania oraz wdrażania Programu.

Zakres zadań Instytucji Zarządzającej Programem w zakresie systemu zarządzania finansowego i kontroli środków pochodzących z Sekcji Orientacji EFOiGR obejmuje między innymi:

* zapewnienie prawidłowego wydatkowania i zarządzania środkami pochodzącymi z Sekcji Orientacji EFOiGR,

* wdrożenie systemu zarządzania i kontroli (w zakresie finansowym zgodnie z wytycznymi Ministerstwa Finansów),

* weryfikację wniosków o płatność, przekazywanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (z niższych szczebli zarządzania), zatwierdzanie ich i przekazywanie instytucji płatniczej (Minister Finansów), łącznie z odpowiednim potwierdzeniem prawidłowości wydatków,

* przygotowywanie wieloletniej i rocznej prognozy wydatków (płatności) z funduszy strukturalnych i przekazywanie jej instytucji płatniczej,

- przekazywanie danych na temat postępów wdrażania Programu do Komisji Europejskiej oraz przygotowanie raportów na temat przebiegu wdrażania Programu.

Bezpośrednie wdrażanie niektórych z działań Programu, w tym działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", zostało powierzone Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie umowy z dnia 16 września 2004 r., zawartej pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działającym jako Instytucja Zarządzająca Programem a Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działającą jako Instytucja Wdrażająca. Instytucji Wdrażającej powierzono w szczególności następujące zadania:

* przyjmowanie i ocenę wniosków o dofinansowanie realizacji projektu,

* kontrolę formalną składanych wniosków z procedurami, zgodności z zapisami Programu i Uzupełnienia,

* zawieranie umów o dofinansowanie projektu,

* przyjmowanie i weryfikacja wniosków o płatność, w tym kontrola prawidłowości wydatków i zatwierdzanie kwoty do wypłaty,

* przygotowywanie prognoz wydatków w ramach wdrażanych działań,

* rozpatrywanie odwołań.

Powyższa umowa stanowi podstawę prawną wzajemnego uregulowania uprawnień. Jest podstawą do uznania, że w tym zakresie Instytucja Zarządzająca Programem sprawuje nadzór nad Agencją, a Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest umocowana do podejmowania decyzji w przedmiocie przyznania bądź nieprzyznania pomocy finansowej w ramach przedmiotowego działania.

Czynności i rozstrzygnięcia podejmowane przez Agencję w fazie rozpatrywania wniosku, poprzedzającej zawarcie umowy o dofinansowanie mają charakter indywidualnych rozstrzygnięć władczych i jednostronnych (uchwała składu siedmiu sędziów z 22.02.2007r. sygn.akt II GPS 3/06). Zgodnie z brzmieniem art. 26 ust. 1 ubiegający się o dofinansowanie realizacji projektu składa wniosek do instytucji wdrażającej właściwej ze względu na miejsce realizacji projektu, którą w przypadku przedmiotowego działania jest odpowiedni Oddział Regionalny Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W świetle natomiast ust. 2 art. 26 dofinansowanie projektu przyznaje instytucja wdrażająca. W przypadku przedmiotowego działania podmiotem uprawnionym do działania w imieniu instytucji wdrażającej jest Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji. W imieniu Dyrektora Oddziału Regionalnego, na podstawie procedury wewnętrznej Agencji, zatwierdzonej do stosowania przez Instytucję Zarządzającą, w myśl postanowień umowy zawartej między Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działającym jako Instytucja Zarządzająca Programem a Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działającą jako Instytucja Wdrażająca, uprawnionym do podpisywania pisma informującego wnioskodawcę o podjętej decyzji, z uzasadnieniem w przypadku odrzucenia wniosku, jest Kierownik Biura Obsługi Wniosku w danym Oddziale Regionalnym Agencji.

Osobami upoważnionymi do wydawania decyzji w imieniu Prezesa Agencji jest Zastępca Prezesa Agencji, natomiast w imieniu Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji - Kierownik Biura Obsługi Wniosków. Kompetencje Zastępcy Prezesa Agencji do rozpatrywania odwołań w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" wynikają z § 2 ust. 2 oraz § 3 ust. 2 pkt 2 załącznika do obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 października 2003 r. w sprawie nadania statutu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 198, póz. 1927), a także z zarządzenia nr 28/2005 Prezesa ARiMR w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego. Regulamin organizacyjny Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa określa schemat organizacyjny Agencji wraz z zakresem kompetencji poszczególnych komórek organizacyjnych Centrali Agencji oraz oddziałów regionalnych. Kompetencje Kierowników Biur Obsługi Wniosków i ich zastępców wynikają bezpośrednio z przyjętej struktury organizacyjnej oraz udzielonych przez przełożonych upoważnień. W piśmie procesowym z [...] maja 2009r. pełnomocnik Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sposób jednoznaczny wykazał umocowanie Pana M. D., Zastępcy Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do udzielenia pełnomocnictwa Pani J. M., pełniącej funkcję Kierownika Biura Obsługi Wniosków [...] OR ARiMR do zawierania umów o dofinansowanie projektu w ramach działań Sektorowych Programów Operacyjnych "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich, 2004-2006", które wynika z załączonego do ww. pisma zarządzenia Prezesa Agencji nr 57/2003 z dnia 30 września 2003r. w sprawie zastępowania Prezesa w czasie nieobecności oraz ustalenia zakresu kompetencji Zastępców Prezesa i Głównego Księgowego (zmienionego zarządzeniem nr 2/2004 z 10 stycznia 2004r oraz nr 45/2004 z 23 sierpnia 2004r. ).

Ponadto, na podstawie porozumienia z dnia 18 listopada 2004 r. zawartego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działającym jako Instytucja Zarządzająca Sektorowym Programem Operacyjnym "Restrukturyzacja ..." a Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Agencji powierzone zostało wykonywanie funkcji Beneficjenta Końcowego. W ramach systemu wdrażania Programu, pod pojęciem Beneficjenta Końcowego należy rozumieć instytucję, która dokonuje wypłaty środków na rzecz podmiotu realizującego projekt (Beneficjenta). Natomiast Ministerstwo Finansów pełni funkcję Instytucji Płatniczej dla Programu. Do zadań Instytucji Płatniczej należy w szczególności:

- obsługa rachunku, na którym są gromadzone środki pochodzące z Sekcji Orientacji EFOiGR,

- certyfikowanie Komisji Europejskiej, że deklaracje wydatków są przygotowywane na podstawie wiarygodnych i weryfikowalnych dokumentów,

- przygotowywanie i przedkładanie Komisji Europejskiej wniosków o wypłatę środków w celu pokrycia poniesionych wydatków,

- przygotowanie procedur zarządzania finansowego i kontroli oraz nadzór nad tymi procedurami,

- zapewnienie, że płatności na rzecz beneficjenta końcowego i beneficjentów dokonywane będą w możliwie najkrótszym czasie.

Dokonawszy analizy kompetencji poszczególnych wyżej wymienionych instytucji w systemie wdrażania Programu, nie można zgodzić się z zarzutem strony, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako Instytucja Zarządzająca tym programem, nie był właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Należy zauważyć, że w art. 2 ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mowa jest o nadzorze nad Agencją, który sprawuje minister właściwy do spraw rozwoju wsi, natomiast minister właściwy do spraw finansów publicznych taki nadzór wykonuje tylko w zakresie gospodarki finansowej i gospodarowania środkami pochodzącymi z funduszy Unii Europejskiej oraz z innych źródeł zagranicznych, jeśli umowy międzynarodowe tak stanowią. Ustawodawca nałożył na Radę Ministrów obowiązek określenia szczegółowego sposobu i trybu sprawowania nadzoru nad Agencją przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, a w szczególności przeprowadzania kontroli finansowej Agencji w zakresie gospodarowania środkami pochodzącymi z funduszy Unii Europejskiej. Na podstawie delegacji z art. 3a ust. 5 pkt 2 przywołanej ustawy, wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie sprawowania nadzoru nad Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie gospodarowania środkami pochodzącymi z funduszy Unii Europejskiej i krajowymi środkami publicznymi przeznaczonymi na współfinansowanie zadań Agencji (Dz. U. Nr 56, póz. 500). Jednakże rozporządzenie to określa wyłącznie szczegółowe zasady i tryb sprawowania nadzoru nad Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie obsługi i gospodarowania środkami pochodzącymi z funduszy Unii Europejskiej i krajowymi środkami publicznymi przeznaczonymi na współfinansowanie zadań przewidzianych w Specjalnym Programie Akcesyjnym na Rzecz Rozwoju Rolnictwa i Obszarów Wiejskich, zwanym Programem SAPARD. W ramach tego nadzoru, minister właściwy do spraw finansów publicznych w szczególności: sprawdza stan przygotowania Agencji do obsługi i gospodarowania środkami pochodzącymi z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowymi środkami publicznymi przeznaczonymi na współfinansowanie, sprawdza przestrzeganie przez Agencję szczegółowych zasad gospodarowania tymi środkami i kontroluje realizację planów finansowych Agencji w zakresie gospodarowania środkami (art. 3a ust. 3 tejże ustawy).

W świetle art. 3b ww. ustawy, Agencja realizuje zadania, w tym również zadania związane z wdrażaniem i rozliczaniem projektów w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Sektorowym Programem Operacyjnym "Restrukturyzacja..." , powierzone jej na podstawie umów lub porozumień z Instytucją Zarządzającą tym Programem.

Należy przyjąć, iż przywołane wyżej umowa z dnia 16 września 2004 r. i porozumienie z dnia 18 listopada 2004 r., zawarte pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi (jako Instytucja Zarządzająca) a Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - jako Instytucją Wdrażającą z jednej strony a Beneficjentem Końcowym z drugiej, stanowią podstawę wzajemnego uregulowania uprawnień i obowiązków oraz zasad i warunków realizacji zadań w ramach Programu, w tym zasad współpracy w zakresie przepływu środków finansowych, księgowości i sprawozdawczości oraz zarządzania i kontroli w ramach Programu.

Reasumując powyższe, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi był właściwy do rozpoznania wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2005 r.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż zarówno argumentacja skargi jak i analiza akt sprawy nie ujawniła okoliczności dających podstawę do jej usunięcia z obrotu prawnego.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić skargę jako niezasadną.