Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. II SA/Wr 511/17

Planowanie przestrzenne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Udanin z dnia 25 września 2014 r. Nr XLVIII.208.2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obrębu Damianowo oddala skargę na § 27 w zakresie ustaleń dla terenów I.KDW/1, I.KDW/2, I.KDW/6, I.KDW/7, I.KDW/8, I.KDW/9, a także rysunku planu w zakresie tych terenów; § 33 pkt 2 lit. a; § 34 pkt 2 lit. a; § 43 pkt 2 lit. b; § 22 w zakresie ustaleń dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami I.EW/4, I.EW/5, I.EW/9, I.EW/10, I.EW/11, I.EW/12 oraz załącznika graficznego w zakresie tych terenów.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 459/15, po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Udanin z dnia 25 września 2014 r. nr XLVIII.208.2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obrębu Domaniowo stwierdził nieważność § 8 ust. 5 pkt 2 lit. a, § 8 ust. 10, § 7 ust. 19, § 14 pkt 2, § 15 ust. 4, § 27 w zakresie ustaleń dla terenów I.KDW/1, I.KDW/2, I. KDW/6, I.KDW/7, I.KDW/8, I.KDW/9, a także rysunku planów w zakresie tych terenów, § 33 pkt 2 lit. a), § 34 pkt 2 lit. a), § 43 pkt 2 lit. b), § 53 ust. 1 we fragmencie "uiszczanej przez właścicieli nieruchomości", § 19 pkt 2 lit. b) we fragmencie "napowietrznej i", § 44 pkt 2 lit. b) we fragmencie "napowietrznej i", § 22 w zakresie ustaleń dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami I.EW/4, I.EW/5, I.EW/9, I.EW/10, I.EW/11, I.EW/12 oraz załącznika graficznego w zakresie tych terenów zaskarżonej uchwały; oraz orzekł o kosztach postępowania. Sąd uznał zasadność wszystkich postawionych w skardze zarzutów i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) stwierdził nieważność kwestionowanych zapisów uchwały. Sąd odnosząc się do zakwestionowanych zapisów uchwały Rady Gminy Udanin wskazał, że dopuszczenie przez Radę Gminy zmiany położenia stref ochronnych wzdłuż napowietrznych linii elektroenergetycznych w przypadku zmiany przebiegu samych linii poprzez zapis § 8 ust. 5 pkt 2 lit. a uchwały, było motywowane jej intencją tj. dopuszczeniem możliwości przesunięcia strefy ochronnej celem uwzględnienia warunków ekonomicznych czy nowych technologii. Sąd uznał, że jakkolwiek sam zamysł był słuszny, to niewątpliwie została stworzona możliwość przesunięcia strefy ochronnej w warunkach innych niż przewidziane w planie, który zagadnienia związane z zasadami ochrony środowiska i przyrody winien rozstrzygać jednoznacznie i czytelnie, bez pozostawiania możliwości niejako "następczego" ich regulowania. Sąd nie zgodził się z możliwością utożsamiania uzgadniania przebiegu sieci z właścicielem nieruchomości z koniecznością jednoznacznego ustanowienia strefy ochronnej w zapisach planu zagospodarowania przestrzennego. Jakkolwiek przebieg sieci przez grunt danego właściciela stanowić może też zagadnienie cywilistyczne lecz na etapie planu miejscowego warunki dotyczące ochrony środowiska, w tym przebieg stref ochronnych, muszą być uregulowane wyczerpująco. Nie jest bowiem dopuszczalne na gruncie art. 15 ust 2 pkt 9 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby istniejący plan przewidywał możliwość zmiany przebiegu strefy ochronnej, zaś ewentualna ochrona praw właścicielskich odbywać się miała wyłącznie w sferze cywilistycznej, gdy ustawodawca właściwą ochronę tychże przewidział poprzez jednoznaczne i nie podlegające zmianom w sposób inny niż zmiana planu miejscowego ustalenie stref ochronnych. W związku z powyższym Sąd uznał zarzut organu nadzoru za trafny. Analizując zarzut Wojewody względem § 7 ust. 19 i § 15 ust. 4 Sąd wskazał, że skarżący precyzyjnie przywołał zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych regulującego kwestie zamieszczone w uchwale. Sąd przyjął, że skoro z przepisów rozporządzenia wynika konkretny obowiązek (zgłaszanie przeszkód lotniczych), to nie istnieją podstawy do powielania analogicznej regulacji w zapisach prawa miejscowego. Podkreślił, iż Rada Gmina Udanin nie posiadała kompetencji do dokonywania takowych uregulowań. Tym bardziej trafny jest zarzut odnoszący się do § 15 ust. 4 uchwały gdzie w sposób sprzeczny z treścią rozporządzenia dokonano modyfikacji obowiązujących przepisów zapisami uchwały. Tym samym Sąd uznał za zasadny zarzut istotnego naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy oraz § 2, § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych. Oceniając zapis § 8 ust. 10 uchwały Sąd stwierdził, że intencja gminnego prawodawcy zasługuje na aprobatę. Gmina jako podstawowa jednostka organizacyjna winna podejmować działania ukierunkowane na ochronę przyrody, a tym bardziej działanie to zdaje się konieczne jeżeli mamy do czynienia z pomnikiem przyrody. Poza regulacjami rangi ustawy gmina posiada uprawnienia do podejmowania uchwał związanych z ochroną przyrody czy pomników przyrody, niemniej jednak muszą to być uchwały podejmowane właśnie w tym przedmiocie. Sąd zwrócił uwagę, że nie jest dopuszczalne aby regulacje takie zawierać w uchwale podejmowanej w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego. Wojewoda Dolnośląski w motywach skargi słusznie wykazał, że w niniejszym przypadku doszło do powtórzenia i modyfikacji przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zapisu powyższego nie uzasadniał wskazywany przez Radę Gminy brak stosownych uchwał i decyzji dotyczących ochrony pomników przyrody. Gmina posiada uprawnienia by podjąć odrębne uchwały w tym zakresie, które nie będą powtarzać i zmieniać obowiązujących przepisów. Mając na uwadze zapis § 14 pkt 2 uchwały Sąd wskazał, że narusza on w sposób istotny przepis art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku § 4 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ustaleniach miejscowego planu dla tymczasowego zagospodarowania terenu użytkowania rolnego lub sadowniczego - wbrew przywołanym przepisom ustawy i rozporządzenia - nie określono terminu tymczasowego urządzania lub użytkowania. W związku z tym konieczne stało się stwierdzenie nieważności § 14 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zapisy § 27 uchwały w zakresie ustaleń dla terenu I.KDW/1, I.KDW/2, I.KDW/6, I.KDW/7, I KDW/8, IKW/9 a także rysunku planu w zakresie tych terenów, Sąd przywołując treść powyżej wskazanych przepisów ustawy oraz rozporządzenia stwierdził, że obowiązek określenia zasad budowy systemu komunikacji, w tym określenie układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami, obejmuje cały układ komunikacyjny określony w ustawie zagospodarowania przestrzennego, czyli zarówno drogi publiczne w rozumieniu z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jak i drogi wewnętrzne. Z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia jednoznacznie wynika wymóg określenia parametrów drogi w części tekstowej planu. Nie zwalnia z tego obowiązku określenie tych parametrów jedynie na rysunku planu (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 2880/14 - dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 392/14 - dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej związanych z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu. W ocenie Sądu I instancji nie miał znaczenia fakt, że układ komunikacyjny na terenie objętym planem jest już zrealizowany. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem planowania. Okoliczność, że na danym terenie układ drogowy już istnieje, nie oznacza, że w przyszłości nie może on ulec przebudowie, czy modernizacji, które powinny nastąpić w granicach parametrów określonych właśnie w akcie prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego. Według Sądu bez znaczenia jest wskazywana przez Radę Gminy możliwość określenia parametrów terenów objętych niniejszym zarzutem jedynie w części tekstowej (powinno być graficznej), zaś w części tekstowej planu dokonania odesłania do rysunku planu. Mając na uwadze zapisy § 33 pkt 2 lit. a), § 34 pkt 2 lit. a), § 43 pkt 2 lit. b) uchwały Sąd stwierdził, że skoro dla danego terenu w planie miejscowym przeznaczono różne funkcje, wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej winny odnosić się do każdej z przewidzianych funkcji. Wyjątku w tym względzie nie doznaje również konieczność wskazania liczby miejsc parkingowych jako obligatoryjnego elementu. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że wystarczające jest ustalenie ilości miejsc parkingowych dla jednej konkretnej funkcji, a jak wskazuje Rada Gminy Udanin wyodrębnienie w obiekcie usługowym funkcji mieszkaniowej jest "bez znaczenia". Sąd uznał, że skoro z zapisów planu wynika dopuszczenie konkretnej funkcji czy przeznaczenia terenu to następstwem tego faktu jest konieczność właściwego zastosowania wskaźników infrastruktury technicznej, w niniejszym przypadku ilości miejsc parkingowych. Sąd stwierdził nieważność § 53 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Sąd po analizie treści art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu oraz art. 36 ust. 4 tej ustawy stwierdził, że katalog podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty został przez ustawodawcę sprecyzowany w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i obejmuje zarówno właścicieli, jak i użytkowników wieczystych zbywanej nieruchomości. Zatem ustalenia planu miejscowego modyfikujące art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że ograniczają krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, określonej w art. 36 ust. 4 ustawy, stanowią przekroczenie kompetencji rady gminy i naruszają zasady sporządzania planu miejscowego. Dalej Sąd I instancji wskazał, że zapisami § 19 pkt 2 lit b i § 44 pkt 2 lit. b uchwały na gruntach rolnych o klasie bonitacyjnej podlegającej zgodnie z ustawą obowiązkowi uzyskania zgody właściwego organu na nierolnicze wykorzystanie dopuszczono prowadzenie napowietrznej infrastruktury technicznej. Dopuszczenie realizacji na gruntach rolniczych urządzeń infrastruktury technicznej jest równoznaczne z dopuszczeniem innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolniczych. Stwarza to tym samym możliwość wykorzystywania gruntów rolnych w sposób nierolniczy bez zachowania wymogów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Aby dopuścić w planie możliwość innego niż rolnicze wykorzystanie terenu w myśl art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wójt, burmistrz lub prezydent miasta winien wystąpić o wydanie zgody w zakresie zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. W niniejszej sprawie nie zostało wykazane aby miało miejsce wystąpienie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na inne niż rolne przeznaczenie gruntów określonych klas bonitacyjnych. W tych okolicznościach Sąd uznał zarzut organu nadzoru za trafny. Przechodząc na koniec do uzupełnionego pismem procesowym zarzutu dotyczącego § 22 uchwały w zakresie ustaleń dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami I.EW/4, I.EW/5, I.EW/9, I.EW/10, I.EW/11 i I.EW/12), a także rysunku planu (załącznika graficznego nr 1 do uchwały) w zakresie tych terenów Sąd zauważył, że plan miejscowy stanowi kompletne uregulowanie dla danego obszaru planistycznego. Działanie organu nadzoru lub wyrok sądu niejednokrotnie powodują eliminację konkretnych zapisów planu z powodu ich niezgodności z prawem. Wojewoda Dolnośląski zasadnie zakwestionował zapisy planu w tym również załącznik graficzny związany z drogami wewnętrznymi. Sąd wskazał, że skoro doszło mocą niniejszego wyroku do stwierdzenia nieważności przedmiotowych zapisów to konsekwencją będzie konieczność eliminacji zapisów związanych z terenami o przeznaczeniu podstawowym jako tereny elektrowni wiatrowych. Słusznie, zdaniem Sądu, Wojewoda Dolnośląski zauważył, iż tereny te zostaną pozbawione obsługi komunikacyjnej, co z kolei powoduje kolizję z zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd nie zgodził się z twierdzeniami Rady Gminy Udanin zamieszczonymi w piśmie procesowym, że tereny te posiadają dostęp do drogi publicznej, gdyż nie potwierdza tego faktu będąca w dyspozycji Sądu dokumentacja planistyczna. Sąd uznał, że nie znajduje uzasadnienia teza jakoby elektrownie wiatrowe nie potrzebowały dostępu do drogi publicznej. Natomiast co do twierdzenia, że w przypadku stwierdzenia nieważności planu nie traci mocy plan poprzednio obowiązujący, w którym teren posiada rolne przeznaczenie z dopuszczeniem prowadzenia dróg polnych i dojazdowych Sąd zauważył, że nawet przyjmując to stanowisko za rzeczowe w ówczesnym planie nie wskazano dróg dojazdowych do planowanych elektrowni wiatrowych.