Wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 września 2017 r., sygn. III SA/Kr 463/17

Samorząd terytorialny

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) WSA Ewa Michna Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2017 r. sprawy ze skargi M. R. na uchwałę Rady Miasta z dnia 21 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem jest Gmina udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów stwierdza nieważność § 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 zaskarżonej uchwały

Uzasadnienie

Rada Miasta działając na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446, poz. 1579) oraz art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1440, 1045, 1890, 1753, 1893, 1342) podjęła w dniu 21 grudnia 2016 r. uchwałę nr [...] w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem jest Gmina udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę wniósł skarżący M. R., zarzucając jej naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym zbiorowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1867) i domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie § 5 ust. 1 pkt 2 i 5. Skarżący zarzucił, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. Zdaniem skarżącego na podstawie delegacji wynikającej z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym co prawda Rada Miasta posiada kompetencje do określenia przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6 ww. ustawy, to jest określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów, jednak określenie warunków w tym konkretnym przypadku oznacza wskazanie czynników, od których uzależnione jest korzystanie z przystanków (np. wymóg posiadania stosownej umowy). Natomiast określenie zasad oznacza wprowadzenie pewnego sposobu postępowania przez określone podmioty w danych okolicznościach. Wprowadzenie zasad to określenie adresatów norm i reguł postępowania w przypadku korzystania przez nich z udostępnionych przystanków. Zarówno warunki, jak i zasady korzystania, o których mowa w normie kompetencyjnej, wyznaczają pewien obszar, w ramach którego Rada Miasta może je swobodnie kształtować. Skarżący podkreślił, iż powyższe nie oznacza dowolności. Rada Miasta ma obowiązek ściśle trzymać się ram wyznaczonych zarówno przez ustawę, jak i naturę materii, którą w ramach danego upoważnienia ustawowo reguluje. Tak wyznaczone granice powodują, że w ramach danego upoważnienia ustawowego nie można jako warunku czy zasady potraktować regulacji wprowadzonej w § 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 wskazanej uchwały. Skarżący wskazał, że ustalenia dotyczące przepustowości przystanku powiązano w zaskarżonej uchwale z możliwością odmowy jego udostępnienia, co w ocenie skarżącego jest niedopuszczalne, gdyż przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w sposób wyczerpujący określają zasady udostępnienia przystanków komunikacyjnych. Określenie limitu jego przepustowości nie mieści się w art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, który stanowi podstawę zaskarżonej części uchwały. Powyższy przepis przewiduje jedynie uprawnienie do określenia warunków i zasad korzystania z tych obiektów, a więc działań zmierzających do dokonania uzgodnienia warunków i zasad korzystania z tych obiektów, co nie jest tożsame z uprawnieniem do wyrażenia zgody bądź odmowy jej udzielenia, a tym bardziej definiowania limitu przepustowości. Skarżący podniósł, że zgodnie z wolą ustawodawcy ograniczenie w korzystaniu z przystanków komunikacyjnych odbywa się na etapie uzgodnień uregulowanych przepisami powszechnie obowiązującymi - art. 32 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Ocena zaktualizowania przesłanek zawartych w art. 32 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym powinna być każdorazowo dokonywana w momencie wystąpienia przez przedsiębiorcę z wnioskiem o dokonanie uzgodnienia, a nie na etapie podejmowania przez Radę Miasta uchwały. Skarżący podniósł, iż na mocy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym czym innym jest określenie warunków i zasad korzystania z przystanku, a czym innym określenie zasad odmowy uzgodnienia korzystania z przystanku. W ocenie skarżącego kwestia ta nie została wyjaśniona przez Radę Miasta, jak również nie wyjaśnia jej stanowisko Prezydenta Miasta z dnia 8 lutego 2017 r., przesłane skarżącemu 14 lutego 2017 r. Zdaniem skarżącego na podstawie zaskarżonej uchwały dochodzi do arbitralnego ograniczenia kręgu podmiotów, które mogły korzystać z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem jest Gmina. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, czy zapisy wprowadzające limit przepustowości dotyczą nowo wydanych zezwoleń czy zezwoleń dotychczasowych, aktualnych, które posiadają przewoźnicy od kilku lat i które są ważne do 31 grudnia 2017 r. Skarżący zarzucił, że wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z przystanków, na które przewoźnicy posiadają uzgodnienie, narusza ich interes i prawa nabyte. Nadto zdaniem skarżącego ograniczenie zaskarżoną uchwałą dostępu do korzystania z przystanków stanowi naruszenie art. 9 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 229), ze względu na to, że Gmina posiadając pozycję monopolistyczną w zakresie udostępniania przystanków komunikacyjnych może przeciwdziałać ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji. Skarżący podniósł, że największym zainteresowaniem cieszą się kursy o godzinach dojazdu oraz powrotu do placówek oświatowych oraz zakładów pracy o zmianowym systemie czasu pracy, w związku z czym ukształtowana zapisami zaskarżonej uchwały sytuacja spowoduje dla kolejnych przewoźników konieczność wykonywania kursów z pominięciem tych godzin, a w konsekwencji świadczenie usług o obniżonej rentowności.