Wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. II SA/Kr 1079/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skarg W.R. , M.M. , A.R.-G. , "[...]Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. oraz Towarzystwa [...] " na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r., nr LXXXI/1219/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Łęg" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dla obszarów oznaczonych numerami działek [...] ,[...] ,[...] itd... obrębu [...] . ewidencyjna [...] ; II. w pozostałym zakresie skargi oddala.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 97/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skarg A. S.A. w K. , Towarzystwa [...]" sp. z o.o. w K. oraz W.R. , A.R.-G. i M.M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Łęg", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że w dniu 28 sierpnia 2013 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr LXXXI/1219/13, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Łęg". Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 12 września 2013 r., poz. 5502. Sąd uznał, że każdy ze skarżących wykazał, iż w jego przypadku zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, który da się wywieść z normy prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez część opisową planu, a konkretnie § 9 ust. 2 MPZP obszaru "Czyżyny-Łęg", treści art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zw. dalej u.p.z.p. Sąd zauważył, że zgodnie z treścią tego artykułu, w planie miejscowym określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Sąd powołując się na art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. nr 164, poz.1587) w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził, że jednoznacznie determinują one powinność prawodawcy lokalnego określenia w tekście planu miejscowego obok klasyfikacji ulic, także ich parametrów. Zdaniem Sądu, nie stanowi wypełnienia wymogów wynikających z treści powszechnie obowiązującego prawa określenie w części tekstowej planu jedynie klasy technicznej drogi i następnie naniesienie linii rozgraniczającej drogi od innych terenów zgodnie z wymogami § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W ocenie Sądu I instancji, przesłanek art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie spełnia § 9 ust. 2 MPZP obszaru "Czyżyny-Łęg". Analiza części tekstowej kontrolowanego planu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego tekście nie zawarto parametrów tych dróg. Określenie parametrów dróg w tekście planu miejscowego jest obligatoryjnym elementem tego planu, konkretyzacją obowiązku określonego w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Sąd nie podzielił stanowiska pełnomocnika Gminy podnoszącego, że rysunek zaskarżonego planu jest sporządzony w odpowiedniej skali, która umożliwia odczytanie wielkości tego parametru, i że graficzne przedstawienie tego parametru (szerokości) jest dogodniejsze w przypadku wyznaczania terenów służących lokowaniu budowli o linearnym kształcie, jakimi są niewątpliwie drogi, a wykorzystanie współczesnych technik cyfrowych odczytu takich parametrów nie powinno sprawiać większych trudności. Sąd zwrócił uwagę, że kwestie powinności wypowiedzenia się o parametrach dróg publicznych (szerokości) zostały uregulowane w prawie powszechnie obowiązującym i nie zostały poddane władztwu planistycznemu gminy co do techniki prawnej ich regulacji. Zdaniem Sądu, wypowiedź prawodawcy lokalnego o parametrach dróg ma mieć miejsce w części tekstowej planu. Adresatem norm planu jest każdy i jego wykładnia nie może polegać na tym, że każdy przy wykładni planu miejscowego, w tym rysunku planu, ma posługiwać się współczesnymi technikami cyfrowymi. Powstaje bowiem w tym przypadku problem z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa względem tych osób, które nie mają faktycznej możliwości wykorzystania tych współczesnych technik cyfrowych przy wykładni postanowień planu (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1977 r.). W ocenie Sądu I instancji, ustalone i opisane powyżej uchybienie prawa dokonane przez organ planistyczny należało zakwalifikować jako istotne naruszenie zasady materialnej sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 28 ust.1 ustawy, i które skutkowało, w tym przypadku, powinnością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Odnosząc się do kwestii legalności wypowiedzenia się w kontrolowanym planie w przedmiocie przeznaczenia terenów pod drogi wewnętrzne Sąd zauważył, że kontrolowany plan określa lokalizację niektórych dróg wewnętrznych, oznaczonych na rysunku planu symbolem KDW. Zdaniem Sądu, rada gminy uchwalając plan miejscowy jest uprawniona do tego, aby zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę dróg, jednakże dotyczy to jedynie wydzielania gruntów pod drogi publiczne, co na podstawie przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651) stanowi cel publiczny w rozumieniu tej ustawy. Nie dotyczy to natomiast dróg wewnętrznych. W ocenie Sądu, Gmina nie ma podstaw do wykonywania uprawnień właścicielskich innych osób, w tym do urządzania sieci dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatnych właścicieli bez ich zgody. W ocenie Sądu I instancji, to naruszenie zasad sporządzania planu, przejawiające się naruszeniem granic władztwa planistycznego kwalifikuje część tekstową i obszary na rysunku planu oznaczone symbolem KDW do stwierdzenia nieważności. Wskazano również, że plan miejscowy wypełnia dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., jeżeli zostaną w nim określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału, uwzględniające konkretyzacje dokonaną przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury. Sąd podkreślił, że ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału stanowią podstawę do przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651), zw. dalej u.g.n. Sąd uznał, że należy przyjąć, iż ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkiem Rady Gminy, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., bez zrealizowania którego niemożliwe byłoby przeprowadzenie procedury scalania i podziału z inicjatywy właścicieli lub użytkowników wieczystych ze względu na brak omawianych zasad i warunków. Będą one wykorzystywane przy scalaniu i podziale nieruchomości na obszarach określonych przez Radę Gminy jako wymagające zastosowania tej instytucji, jak również na pozostałych obszarach, jeżeli z inicjatywną scalenia i podziału wystąpią właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości. Sąd wskazał, że uregulowania aktu podustawowego nie mogą wykluczać realizacji roszczeń zagwarantowanych ustawą, a do takich należy roszczenie o przeprowadzenie procedury scalania i podziału nieruchomości na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych. Sąd I instancji stwierdził, że prawodawca lokalny w nieuprawniony sposób odstąpił od regulacji szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Przepis § 6 ust. 5 kontrolowanego planu nawiązuje do procedury scalania działek, jednak, zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że jego postanowienia stanowią wypełnienie w pełnym zakresie wymogu ustalenia "szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym", o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i regulacjach rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Sąd wywiódł, że prawodawca lokalny ograniczył się w swojej regulacji do określenia zasad wydzielania w wyniku scalenia działek budowlanych. Tymczasem w treści 15 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p. jest mowa o szczegółowych zasadach i warunkach scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Zdaniem Sądu, należy zatem przyjąć, że ustawodawca tworzy powinność organowi planistycznemu zawarcia w planie miejscowym zasad scalania i podziału nieruchomości (gruntowych), a nie tylko działek budowlanych i w uchwale o planie miejscowym nie można tych zasad ograniczać wyłącznie do działek budowlanych, gdyż takie działanie prawotwórcze stanowi zawężenie zakresu znaczeniowego pojęcia ustawowego jakim są nieruchomości. Ponadto Sąd zauważył, że w odniesieniu do gruntów budowlanych w kontrolowanym planie nie ustalono parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości w postaci minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek. Poza postanowieniami: § 16 ust. 4 pkt 5 odnoszącym się do obszarów MU1, MU3, MU8, MU13, MU20, MU21, MU 22; § 17 ust. 4 pkt 5 odnoszącym się do obszarów MU4, MU5, MU10, MU18; § 18 ust. 7 pkt 5 odnoszącym się do obszarów MU6, MU7, MU9, MU11, MU12, MU14, MU15, MU16, MU17, MU19; § 19 ust. 4 pkt 5 odnoszącym się do obszaru MU2; § 20 ust. 4 pkt 4 odnoszącym się do obszaru MU23; § 22 ust. 4 pkt 4 odnoszącym się do obszaru MU25 w zaskarżonym Planie w ogóle nie nawiązano do szerokości "nowo wydzielanych" działek budowlanych. Ponadto, nie określono minimalnej powierzchni wydzielanych działek dla terenów P1 (§ 53), P2 (§ 54), P3 (§ 55), PP1, PP2 (§ 57), US1, US2, US3 (§ 58), ZP1-ZP37 (§ 59), ZD1, ZD2 (§ 60), ZL1-ZL4 (§ 61), R1-R3 (§ 62), R4 (§ 63), RL1, RL2 (§ 64), WS1-WS13 (§ 65), KDGP, KDZ, KDL, KDD (§ 66), KDW (§ 67), KG1, KG2 (§ 68), KP (§ 69), KU1, KU5 (§ 70), KU2- KU4 (§ 71), W1, W2 (§ 72), K1-K3 (§ 73), G (§ 75). Sąd stwierdził, że we wskazanym powyżej zakresie tekst kontrolowanego planu nie zawiera postanowień dotyczących warunków i zasad scalania i podziałów nieruchomości spełniających wymagania art. 102 u.g.n. Sąd stwierdził również, że zasadne okazały się zarzuty dotyczące całkowitej sprzeczności z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa przeznaczenia następujących terenów w obszarze planu Czyżyny-Łęg: MN1-MN8, MN13, MN9-MN12, MN21, MU8, MW1-MW2, MW19, MW20, MW22, U1-U5, UP1, UP5-UP6, UP2-UP4,UP 9, UP7, UP8, PP1, PP2, US1, US2, ZP1, ZD1, ZD2, R4, RL1-RL2. Ponadto, zdaniem Sądu, trafnie wskazali skarżący na szereg istotnych różnic pomiędzy przeznaczeniem terenu określonym w planie a przeznaczeniem wynikającym ze studium. Odnosząc się do szeregu zarzutów związanych z przekroczeniem przez gminę granic władztwa planistycznego w zestawieniu z konstytucyjnymi wymogami ochrony prawa własności i zasady proporcjonalności, adekwatności działania podmiotu prawotwórczego. Sąd m.in. wskazał, że analiza postanowień § 51 kontrolowanego planu wskazuje, że prawodawca lokalny arbitralnie wyartykułował swoją wizję urbanistyczną dla obszaru objętego planem bez odpowiedniego uwzględnienia i wyważenia interesów indywidualnych właścicieli terenu i postanowień kierunkowych wynikających z postanowień studium. Zdaniem Sądu, rację mieli skarżący kwestionując wskaźnik wysokości zabudowy i wskaźnik intensywności zabudowy przyjęty przez prawodawcę lokalnego na danym terenie. W ocenie Sądu, skoro studium przewiduje dla tych terenów "intensyfikację wykorzystania przestrzeni" oraz "kształtowanie zabudowy w sposób tworzący miejską przestrzeń o wysokiej jakości architektury i układu urbanistycznego", to trudno uznać za realizujące ten kierunek, postanowienia planu ustalające maksymalną wysokość zabudowy na poziomie 13 m, w sytuacji, gdy decyzje o warunkach zabudowy wydawane w obrębie tego terenu dopuszczały w pewnych przypadkach wysokość zabudowy do 15 m i zarazem na terenie istnieje zabudowa przekraczająca wysokość 13 m. W przekonaniu Sądu, ustalenie takiej wysokości zabudowy nie wpłynie na intensyfikację wykorzystania przestrzeni, zwłaszcza, że aktualnie istnieją na tym terenie budynki przekraczające tę wysokość a na budynki wyższe, jak dotychczas, wydawane były warunki zabudowy. Sąd zgodził się również z poglądem skarżących, kwestionującym intensywność zabudowy interesującego ich terenu określoną na 0,8, biorąc przykładowo pod uwagę sytuacje, gdy istniejące na tym terenie obiekty usytuowane są w granicach działek, a co za tym idzie ustalony w planie wskaźnik intensywności zabudowy przekroczony jest już przy bardzo niskich budynkach. Sąd przyznał, że tak określony parametr zabudowy w zbyt dużym stopniu przekreśla możliwości inwestycyjne tego terenu, gdyż dla obiektów z terenu U35-U37, ze względu na bardzo niski wskaźnik intensywności zabudowy może nie być możliwe dokonanie nadbudowy nawet do dopuszczonej przez plan wysokości 13 m. Za nieuzasadnione uznał Sąd wyeliminowanie dopuszczonej przez studium funkcji mieszkaniowej dotąd realizowanej i istniejącej. Zdaniem Sądu, funkcja mieszkaniowa wielorodzinna współgra z funkcją usługową i stanowi realizację kierunku zagospodarowania sformułowaną w studium dla terenów oznaczonych UC. W ocenie Sądu I instancji, wskazane naruszenia prawa posiadają atrybuty naruszenia zasady materialnej uchwalania planu wyrażonej w art. 1 ust. 2 w zw. z art. 6 i art. 28 u.p.z.p. w zw. z 21 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i kwalifikują do stwierdzenia nieważności rysunku planu w części oznaczonej symbolemU35-U40 i części tekstu planu zawartej w jego § 51. W odniesieniu do § 6 pkt 12 Sąd zauważył, że zgodnie z techniką legislacyjną normy prawa przedmiotowego powinny być formułowane przez nakazy i zakazy. Sąd mając na uwadze, że kwestionowana norma wprowadza poważny element niepewności wobec stanów faktycznych wskazanych przez skarżących stwierdził, że z uwagi na nieprawidłowość wykorzystania technik prawotwórczych przez prawodawcę lokalnego, stanowi ona zagrożenie dla pewności prawa i równości wobec prawa, co kwalifikuje omawiany przepis do stwierdzenia jego nieważności. Zasady tworzenia prawa Sąd zakwalifikował w obręb szeroko rozumianych zasad materialnych sporządzania planu, o których stanowi art. 28 u.p.z.p. Sąd ustalił również, że działce nr [...] obr. [...] oddanej w użytkowanie wieczyste na rzecz A. zostało nadane w planie przeznaczenie zgodne z ustaleniami studium, które dla większej części działki przewiduje funkcje usług komercyjnych (UC), natomiast dla południowych, niewielkich fragmentów działki określa kategorię zagospodarowania terenu pod tereny zieleni publicznej (ZP). Zdaniem Sądu, kwestią wymagającą ustosunkowania się było podnoszone przez A. przekroczenie przez gminę granic władztwa planistycznego polegające na zakazie lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni zabudowy powyżej 2000 m. kw. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że obowiązujący w dacie uchwalenia kontrolowanego planu dokument studium nie wskazał terenu będącego w użytkowaniu wieczystym A. do pełnienia takiej funkcji. Oceniając układ relacji pomiędzy interesem indywidualnym A. a aksjologią zakwestionowanych postanowień kontrolowanego planu, Sąd zauważył, że postanowienia kontrolowanego planu nie działają z mocą wsteczną i nie odbierają A., uprawnień, które uzyskał uprzednio. Ustosunkowując się do praw nabytych z pozwolenia uzyskanego na podstawie ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, na które powołuje się A. , Sąd zauważył, że byt prawny tych pozwoleń, był przez prawodawcę zakreślony w czasie przez postanowienia art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Zdaniem Sądu, jeżeli A, w terminie zakreślonym w przywołanym przepisie nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie wielkopowierzchniowego obiektu to zakres praw, na które się powołuje w skardze może być wątpliwy. Sąd wskazał, że spółka "[...] kwestionuje włączenie działki nr [...] do terenu oznaczonego w planie ZP21, gdyż działka ta, w jej przekonaniu, stanowi oderwaną od reszty obszaru ZP 21 nieruchomość, która nie wchodzi w skład kompleksu parkowego, a jej położenie wyklucza możliwość jej zagospodarowania w sposób przewidziany w planie. Zdaniem Sądu, dla oceny zasadności skargi spółki [...] niezbędnym było ustalenie przeznaczenia działki nr [...] w postanowieniach obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. W studium działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZP. Symbol ZP - oznacza tereny Zieleni publicznej. Zdaniem Sądu, w kontrolowanym planie organ planistyczny dla większości powierzchni działki nr ew. [...] ustalił przeznaczenie adekwatne dla obszaru ZP 21 w którym się znalazła, czyli pod zieleń urządzoną, zieleń towarzyszącą ciekom i oczkom wodnym, zieleń izolacyjną. Dla pozostałej części działki zostało ustalone przeznaczenie pod Tereny dróg publicznych - drogi dojazdowe KDD, aby zapewnić prawidłową obsługę komunikacyjną istniejącego osiedla mieszkaniowego pomiędzy ul. [...] ,[...] pod zjazd do drogi zbiorczej, po rozbudowaniu zgodnie z ustaleniami planu ulicy [...] do parametrów drogi zbiorczej (KDZ). Sąd wywiódł, że w kontrolowanym przypadku jest bezsprzeczne, że przedmiotowa działka w postanowieniach studium znajduje się na obszarze określonym symbolem ZP. Sąd stanął na stanowisku, że przeznaczenie terenu na potrzeby zieleni parkowej nie wyklucza istnienia na tym terenie koniecznej infrastruktury w postaci drogi. W ocenie Sądu, stanowisko Spółki [...] nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie nawet pomimo tego, że nabyła użytkowanie wieczyste przedmiotowej działki, aby wykorzystać ją zgodnie z celem swojej działalności a mianowicie na cele budownictwa wielorodzinnego. Sąd I instancji ustosunkowując się do całości kontrolowanej sprawy stwierdził, że mając na uwadze wykazane w uzasadnieniu istotne naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.