Wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2016 r., sygn. II SA/Wa 750/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA - Danuta Kania Sędzia WSA - Iwona Maciejuk Protokolant - spec. Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi Starosty Powiatu G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu G. Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury pod nazwą Powiatowe Centrum Kultury i Promocji w M., w części dotyczącej § 6 ust. 2 i ust. 3 Statutu Powiatowego Centrum Kultury i Promocji w M. stanowiącego załącznik nr 2 do ww. uchwały - oddala skargę -

Uzasadnienie

Rada Powiatu G., uchwałą z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury pod nazwą Powiatowe Centrum Kultury i Promocji w M., działając na podstawie art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1445) oraz art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406 ze zm.), w Statucie Powiatowego Centrum Kultury i Promocji w M. zawartym w załączniku nr 2 uchwaliła m.in. w § 6 ust. 2, że "Centrum Kultury może prowadzić działalność gospodarczą wg określonych zasad zawartych w odrębnych przepisach", zaś w ust. 3, iż "Centrum Kultury może podejmować również inne działania wynikające z potrzeb społeczności powiatu [...]".

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 poz. 1445), stwierdził nieważność powyższej uchwały w części dotyczącej § 6 ust. 2 i 3 Statutu Powiatowego Centrum Kultury i Promocji w M. stanowiącego załącznik nr 2 do ww. uchwały. W uzasadnieniu podał, że uchwałę podjęto z naruszeniem art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, bowiem w myśl art. 13 ust. 1 ustawy, instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora, zaś według ust. 2 pkt 6 tegoż przepisu, statut zawiera postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Przepis art. 13 ust. 2 ustawy zawiera zamknięty katalog zagadnień wymagających uregulowania w akcie wykonawczym, a zadaniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wydającego przepisy powszechnie obowiązujące, jest pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyczerpująca zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień. Brak w tym przypadku podstaw do regulacji niepełnej i niedookreślonej i niespełnienie którejkolwiek z przesłanek w niej zawartych skutkuje nieważnością uchwały. Statut instytucji kultury powinien w szczególności zawierać postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja ta zamierza działalność taką prowadzić, ponieważ jest to obligatoryjny element statutu. Powołując się na stanowisko judykatury stwierdzono, że niewystarczające jest ujęcia w treści statutu instytucji kultury postanowień, przewidujących możliwość prowadzenia przez tę instytucję działalności gospodarczej "według ogólnych zasad określonych odrębnymi przepisami", bowiem nie wypełnia to kompetencji wynikającej z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy i nie można uznać, że powyższy zapis zawiera kompleksowe i precyzyjne postanowienia dotyczące prowadzenia przez instytucję kultury działalności innej niż kulturalna. Nie jest dopuszczalne takie odesłanie w całości do odrębnych przepisów w sytuacji, gdy to na organizatorze instytucji kultury ciąży obowiązek określenia zasad prowadzenia takiej działalności. Taki zapis pozwala na formułowanie przez podmiot odrębny od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego postanowień dotyczących prowadzenia przez instytucję kultury działalności wykraczającej poza działalność kulturalną. Ponadto uregulowanie nakazujące stosowanie "ogólnych zasad określonych odrębnymi przepisami" jest niezgodne z art. 87 Konstytucji RP, bowiem narusza hierarchię źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Przepis uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może wskazywać, że unormowania tego aktu mają pierwszeństwo przed przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Statut władny jest normować tylko te materie, do jakich upoważnienie znajduje się w akcie rangi wyższego rzędu. Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może warunkować stosowania przepisów aktów normatywnych wyższego rzędu brakiem odpowiedniej regulacji w akcie normatywnym niższego rzędu. Oczywistą regułą nawiązującą do elementarnych zasad techniki prawodawczej jest dyrektywa, że przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych. Niezależnie od powyższego wskazano, że w żadnym wypadku nie można więc uznać, iż statut może nie zawierać żadnego uregulowania w zakresie postanowień dotyczących prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli taką działalność zamierza prowadzić, a co do sposobu jej prowadzenia może odsyłać do ogólnych zasad określonych odrębnymi przepisami. Stąd też zakwestionowane przepisy Statutu Powiatowego Centrum Kultury i Promocji w M. stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały, zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Stwierdzono w dalszej części, że są to jedyne postanowienia w Statucie Powiatowego Centrum Kultury i Promocji w M., których przedmiotem uczyniono prowadzenie przez tą instytucję działalności innej niż kulturalna. Co do § 6 ust. 2 Statutu, zauważono, iż przewiduje on expressis verbis możliwość prowadzenia przez Centrum Kultury działalności gospodarczej, zaś co do szczegółów odsyła już tylko do "określonych zasad zawartych w odrębnych przepisach". Nie można w tej sytuacji uznać, aby takie lakoniczne uregulowanie zawierało kompleksowe i precyzyjne wskazania dotyczące ewentualnego prowadzenia działalności gospodarczej przez Centrum Kultury. Zacytowany § 6 ust. 2 Statutu Centrum Kultury i Promocji w M., zawiera ponadto nieprawidłowe odesłanie do aktów prawa powszechnie obowiązującego wyższej rangi, co dodatkowo jest niedopuszczalne w przypadku aktów prawa miejscowego. Z analogicznym naruszeniem prawa rzecz się ma w drugim zakwestionowanym przypadku, tj. w postanowieniu zawartym w § 6 ust. 3 Statutu Powiatowego Centrum Kultury i Promocji w M., bowiem zapis ten jest jeszcze bardziej lakoniczny od postanowienia zawartego w § 6 ust. 2 Statutu i zdecydowanie nie można uznać, aby zacytowane jednozdaniowe i bardzo ogólnikowe postanowienie zawierało kompleksowe i precyzyjne wskazania dotyczące prowadzenia przez Centrum Kultury działalności innej niż kulturalna, a także, w tym przypadku, innej niż gospodarcza, ponieważ nie można na jego podstawie odczytać zwłaszcza przedmiotu takiej działalności, dopuszczonych przez organizatora zasad ani sposobów jej prowadzenia.