Wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2015 r., sygn. II SA/Wa 1126/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Pisula - Dąbrowska Sędzia WSA - Andrzej Góraj Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant - specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w latach 2009 - 2013 urlop dodatkowy w wymiarze [...] dni wraz z odsetkami liczonym od dnia zwolnienia ze służby - oddala skargę -

Uzasadnienie

Skarżący G. M. rozkazem personalnym Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, z dniem [...] lutego 2013 r. został zwolniony ze służby w Agencji Wywiadu i z powyższym rozkazem zapoznał się w dniu [...] listopada 2012 r.

Jak wynika z analizy materiału dowodowego w sprawie, przy zwolnieniu ze służby skarżącemu, na podstawie art. 128 ust. 1 ustawy, została wypłacona sześciomiesięczna odprawa w wysokości [...] zł, ekwiwalent pieniężny za 55 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w latach 2008 - 2013 w wysokości [...] zł oraz nagroda roczna w wysokości [...] zł. Razem należności te wyniosły [...] zł., przy czym z odprawy została potrącona kwota [...] zł brutto, którą skarżący otrzymał z tytułu zwolnienia ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. skarżący wezwał Szefa Agencji Wywiadu do zapłaty ekwiwalentu pieniężnego za przysługujący mu, na podstawie art. 97 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, a niewykorzystany w latach 2009 - 2013, urlop dodatkowy w ilości 34 dni wraz z odsetkami liczonymi od dnia zwolnienia ze służby.

Szef Agencji Wywiadu decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr 2, działając na podstawie art. 114 ust. 2 w zw. z art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.), odmówił skarżącemu G. M. wypłaty ekwiwalentu pieniężnego na niewykorzystany w latach 2009 - 2013 urlop dodatkowy w wymiarze 34 dni wraz z odsetkami liczonymi od dnia zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu - powołując się na opisany powyżej stan faktyczny - podał, że zgodnie z przepisem art. 114 ust. 2 ustawy z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Z kolei w myśl art. 128 ust. 1 pkt 2, funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 54 ust. 3, art. 57 ust. 4 i art. 60 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1 i 3 - 6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe. Sam sposób sformułowania tego przepisu wskazuje, że funkcjonariusz zwolniony ze służby ma prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, a więc za urlop określony w przepisie art. 95 ustawy, zgodnie z którym funkcjonariuszowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych. Natomiast skarżący zażądał wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop dodatkowy z tytułu osiągnięcia określonego wieku lub stażu służby, o którym jest mowa w art. 97 ust. 2 ustawy. Sytuacje, w których funkcjonariusz zamiast urlopu wypoczynkowego może otrzymać ekwiwalent pieniężny, są ściśle określone i nie podlegają interpretacji rozszerzającej. Kwestię wypłaty świadczeń związanych ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby reguluje przepis art. 128 ust. 1 ustawy, który określa w jakiej sytuacji następuje wypłata świadczeń w nim wymienionych oraz jednoznacznie określa rodzaje wypłacanych świadczeń. W zakresie świadczenia z tytułu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop ustawodawca ograniczył to świadczenie do urlopu wypoczynkowego. Taki też ekwiwalent został wypłacony skarżącemu, czego nie kwestionuje ani co do faktu jego wypłaty, ani też jego wysokości. Nie ma natomiast żadnej podstawy prawnej do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop dodatkowy, o którym mowa w art. 97 ust. 2 ustawy. Chociaż samo prawo do urlopu dodatkowego jest również prawem funkcjonariusza do odpoczynku od służby, jak w przypadku urlopu wypoczynkowego, to jednak przepisy prawa nie przewidują prawa do ekwiwalentu za niewykorzystanie takiego urlopu dodatkowego. Przepisy ustawy wyraźnie odróżniają prawo do urlopu wypoczynkowego od prawa do urlopu dodatkowego i tylko za te pierwsze przewidują prawo do ekwiwalentu za ich niewykorzystanie. Również rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 lipca 2011 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 159, poz. 950), wyraźnie odróżnia urlop wypoczynkowy od urlopu dodatkowego z tytułu osiągnięcia wieku lub stażu służby i określono w nim sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, ale jedynie za urlop wypoczynkowy. Tym samym brak byłoby również podstaw do obliczenia wnioskodawcy ewentualnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop dodatkowy z tytułu osiągnięcia określonego wieku lub stażu służby. Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia również wykładnia systemowa dokonana po analizie obecnie obowiązujących przepisów pragmatycznych innych służb, które wyraźnie przewidują wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie tylko wypoczynkowy, ale i dodatkowy. Uregulowany jest również sposób wyliczania takiego ekwiwalentu. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, ale również i za dodatkowe przewiduje m.in. ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, z późn. zm.) oraz ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675, z późn. zm.). Tym samym istnieje podstawa prawna do wypłacania funkcjonariuszom Policji, czy też Straży Granicznej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop dodatkowy, w tym również za urlop dodatkowy z tytułu osiągnięcia określonego wieku lub stażu służby. Natomiast w przypadku funkcjonariuszy Agencji Wywiadu brak jest takiej podstawy prawnej. W konsekwencji zatem brak jest również podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sprawy o odsetki w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji publicznej. Zgodnie z art. 114 ust. 2 ustawy, z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Należność z tytułu odsetek za zwłokę nie jest świadczeniem określonym w tej ustawie. Żaden przepis prawa nie stwarza podstaw do przyjęcia, by sprawa o odsetki za zwłokę w wypłacie uposażenia lub innego świadczenia pieniężnego była sprawą administracyjną rozstrzyganą przez organ (właściwego przełożonego funkcjonariusza) w drodze decyzji lub innego aktu administracyjnego. Funkcjonariusz Agencji Wywiadu nie jest pracownikiem w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, lecz funkcjonariuszem Państwa, który wykonuje służbę na podstawie stosunku administracyjnoprawnego. Jednakże tylko z tego faktu nie można skutecznie wywodzić, że roszczenie tego funkcjonariusza o odsetki za zwłokę może być dochodzone w takim samym trybie jak uposażenie. Przepisy ustawy nie przewidują możliwości realizacji na drodze administracyjnej żądania odsetek za zwłokę w wypłacie uposażenia i innych świadczeń pieniężnych określonych w ustawie. Nie oznacza to, że funkcjonariusz w przypadku zwłoki w wypłacie uposażenia i innych świadczeń pieniężnych pozbawiony jest możliwości dochodzenia roszczenia o odsetki w oparciu o art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego, tyle tylko że żądanie takie może być realizowane wyłącznie przed sądem powszechnym. Jak orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r. SK 12/99 (OTK ZU 2000/5 poz. 143), przepis art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego rozumiany w ten sposób, że w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pogląd, iż sprawa o odsetki za zwłokę w wypłacie uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariusza nie jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej jest też utrwalony w orzecznictwie (por. uchwała NSA z dnia 5 marca 2001 r. OPS 17/2000, wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r. I OSK 1543/2009, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 2009 r. II PZP 7/2009). Tym samym sprawa o odsetki z tytułu zwłoki w wypłacie uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszowi jest sprawą cywilną, a do jej rozpoznania właściwy jest sąd powszechny (art. 2 § 1 k.p.c.).