Wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 października 2014 r., sygn. III SA/Łd 783/14

Dnia 21 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Protokolant Sekretarz sądowy - Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 roku sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia dokumentów oddala skargę.

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza A. z dnia [...]o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia R. M. dokumentów z akt postępowania w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej - ul. A, usytuowanej w A. na działce nr 170/5 w obrębie[..], na nieruchomość stanowiącą drogę wewnętrzną, położoną w A., oznaczoną jako działka nr 160/9 w obrębie [...].

W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium podniosło, że we wniosku z dnia 10 lutego 2014r. (uzupełnionym pismem z dnia 27 lutego 2014r.) skarżący wystąpił do Burmistrza A. o wydanie mu kopii decyzji nr [...]z dnia [...] stycznia 2014r. wraz z wszelkimi mapami stanowiącymi załączniki do tej decyzji, powołując się na interes prawny w postępowaniu zakończonym jej wydaniem. Postępowanie zakończone decyzją Burmistrza A. z dnia [...] stycznia 2014r. było prowadzone w oparciu o przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 260 ze zm.), zwanej dalej u.d.p. Jego przedmiotem było wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej - ul. A, usytuowanej w A. na działce nr 170/5 w obrębie [...], na nieruchomość stanowiącą drogę wewnętrzną, położoną w A., oznaczoną jako działka nr 160/9 w obrębie[...]. Za uzasadnione Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało stanowisko, że krąg stron postępowania w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu ogranicza się do osób wymienionych w art. 29 ust. 1 u.d.p. Za uwzględnieniem zaprezentowanego poglądu przemawia też treść art. 29 ust. 3 u.d.p., z którego wynika, że wskazane postępowanie jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, obejmującego, m.in. odrębne postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, którego przeprowadzenie przed rozpoczęciem prac budowlanych związanych z wykonaniem zjazdu jest obligatoryjne. W tym odrębnym postępowaniu - stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) - status strony przysługuje nie tylko inwestorowi, lecz także właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Działka gruntu nr 160/9 w obrębie [...] miasta A., wydzielona jako droga wewnętrzna w następstwie podziału działki nr 160/1 (zatwierdzonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] 2013r. nr[...]), będąca przedmiotem decyzji nr [...]o zezwoleniu na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, nie stanowi własności skarżącego ani nie jest przedmiotem innego prawa rzeczowego, które byłoby ustanowione na jego rzecz. Jak wynika z wpisów w prowadzonej dla niej księdze wieczystej nr[...], jest ona przedmiotem współwłasności innych osób fizycznych. Skarżący nie był więc legitymowany do udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji w charakterze strony, a po jego zakończeniu - nie mając interesu prawnego w sprawie - nie może skorzystać z zastrzeżonych dla strony uprawnień, o których mowa w art. 73 k.p.a. Na tę konstatację nie ma wpływu okoliczność, że jest współwłaścicielem sąsiedniej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 159/14 (również stanowiącej drogę wewnętrzną). Przysługujące mu prawo stanowiłoby źródło interesu prawnego w ewentualnym odrębnym postępowaniu w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na działkę nr 159/14, jednakże w analogicznym postępowaniu dotyczącym zjazdu na działkę nr 160/9 wiąże się co najwyżej z interesem faktycznym. Analiza treści decyzji nr [...]prowadzi do wniosku, że wszystkie elementy zamieszczonego w niej rozstrzygnięcia kształtowały wyłącznie sytuację prawną osoby, która w czasie jej wydania była jedynym właścicielem działki nr 160/9. Dotyczy to zarówno samego zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, jak i szczegółowych warunków jego lokalizacji, ustalonych przez Burmistrza A. jako zarządcę drogi gminnej. Działka nr 159/14 jest wymieniona w treści analizowanej decyzji dwukrotnie, ale w obu przypadkach jedynie jako punkt odniesienia dla gruntu będącego przedmiotem postępowania. Brak jest w niej jakichkolwiek rozstrzygnięć, które w sposób władczy ingerowałyby w sferę prawną współwłaścicieli działki nr 159/14, w szczególności nakładały na nich obowiązek dokonania określonych czynności, ograniczając w ten sposób ich uprawnienia wynikające z art. 140 k.c., czy upoważniały właściciela (obecnie współwłaścicieli) działki nr 160/9 do podjęcia określonych działań w stosunku do sąsiedniego gruntu. Samo wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej nie uprawnia właściciela lub użytkownika nieruchomości do rozpoczęcia prac budowlanych, ponieważ wcześniej podmioty te są obowiązane przedstawić projekt budowlany do zatwierdzenia właściwemu organowi administracji architektonicznobudowlanej i uzyskać pozwolenie na budowę w postępowaniu prowadzonym z udziałem osób, którym przysługuje odpowiedni tytuł prawny do gruntów położonych w strefie oddziaływania obiektu. Jeżeli zatem właściwy organ uzna, że budowa zjazdu na działkę nr 160/9 będzie oddziaływać na sąsiednią działkę nr 159/14, to zapewni udział w tym postępowaniu współwłaścicielom tej nieruchomości, którym w takiej sytuacji będą przysługiwać wszelkie uprawnienia wynikające ze statusu strony. Pismo Urzędu Miejskiego w A. z dnia 13 stycznia 2014r., na które powołuje się skarżący, zostało sporządzone już po wydaniu decyzji nr[...], poza postępowaniem w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na działkę nr 160/9, a jego skierowanie do współwłaścicieli działki nr 159/14 nie może być traktowane jako wykonanie tej decyzji. Tym samym nie można przyjąć na jego podstawie, że skarżący ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją nr[...], a w konsekwencji prawo wglądu w akta tej sprawy i uzyskania kopii zawartych w nich dokumentów. Ocena zasadności stanowiska Urzędu Miejskiego w A. nie mieści się w granicach rozpoznania sprawy, ograniczonej do kwestii udostępnienia akt postępowania w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na działkę nr 160/9. Ustalenie, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania, do którego akt pragnie uzyskać dostęp, wiąże się z koniecznością negatywnego rozpatrzenia wniosku w tym przedmiocie, złożonego przez jego pełnomocnika. W judykaturze brak jest zgodności poglądów, co do formy procesowej, w jakiej powinno to nastąpić. Najczęściej wskazuje się dwa alternatywne rozwiązania: wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt sprawy na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. i wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania wpadkowego w przedmiocie udostępnienia akt sprawy w oparciu o art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. Rozstrzygnięcie Burmistrza A. o umorzeniu postępowania wpadkowego zainicjowanego wnioskiem skarżącego należy uznać za prawidłowe tym bardziej, że niezależnie od rodzaju i podstawy prawnej wydanego postanowienia, ich skutek procesowy jest w istocie jednakowy, a jest nim odmowa dostępu do akt sprawy podmiotowi niebędącemu stroną. Brak jest też różnic między postanowieniem wydanym na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. a postanowieniem wydanym w oparciu o art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. w zakresie ich zaskarżalności, gdyż obydwa mogą być kwestionowane przez wnioskodawcę w drodze zażalenia, a w dalszej perspektywie - przez wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.