Wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2014 r., sygn. II SA/Wa 1087/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Pisula - Dąbrowska Sędzia WSA - Danuta Kania Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant - referent stażysta Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi E. Z. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.

Uzasadnienie

Rada Gminy W. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 4 oraz art. 7 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. 2010 r. Nr 176, poz. 1190 z późn. zm.) w związku z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U. 2011 r. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.), stwierdziła wygaśnięcie mandatu skarżącego radnego E. Z. wybranego do Rady Gminy W. na kadencję 2010 - 2014 w okręgu wyborczym Nr [...] - Komitet Wyborczy Wyborców "[...]" z powodu braku prawa wybieralności w dniu wyborów. W uzasadnieniu podano, że w dniu [...] stycznia 2014 r. do Urzędu Gminy W. wpłynęło pismo - wniosek datowany na dzień [...] stycznia 2014 r. skierowany do M. F. Przewodniczącego Rady Gminy W., w którym wnioskodawca M. B. wniósł o podjęcie działań zmierzających do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu skarżącego na skutek utraty prawa wybieralności. Mianowicie skarżący nie zamieszkuje na terenie Gminy W. tj. nie przebywa tam z zamiarem stałego pobytu i jest jedynie na terenie Gminy W. zameldowany na niezabudowanej nieruchomości usytuowanej przy ul. [...] M., gdzie jednocześnie ma zarejestrowaną działalność gospodarczą pod nazwą "[...]". Na stałe zaś zamieszkuje w miejscowości I. w gminie S., we własnym domu z garażem, którego formalną właścicielką jest jego kuzynka. Tam też prowadzi gospodarstwo, posiada nieruchomości i tam koncentruje się jego życie. Wnioskodawca ponadto podniósł, że skarżący na terenie W., w M. zatrzymuje się tylko sporadycznie w domku letniskowym swojej matki. W ocenie składającego wniosek, skarżący nie może w kontekście obowiązujących w tym zakresie przepisów pełnić funkcji radnego i reprezentować sołectwa M., ponieważ nie posiada prawa wybieralności. Dalej wnioskodawca skonkludował, że radny zameldował się na terenie M. przed wyborami samorządowymi w 2006 r., gdzie został wybrany do Rady Gminy N., a następnie do Rady Gminy W., jednakże jako osoba faktycznie niezwiązana rodzinnie, majątkowo i emocjonalnie z Gminą W., nie może godnie reprezentować jej mieszkańców, w tym społeczności M. W przedmiotowej sprawie poza samym wnioskiem, wymieniony złożył oświadczenie z dnia [...] lutego 2014 r., w którym nawiązał do wniosku i wyjaśnił źródła pozyskanej wiedzy. W materiałach znajduje się również oświadczenie A. W. z dnia [...] lutego 2014 r., w którym wymieniony potwierdza, że radny E. Z. nie zamieszkuje na terenie Gminy W. w miejscowości M., a w miejscu zameldowania widywany jest sporadycznie, głównie podczas odbioru korespondencji przez co kontakt z radnym jest utrudniony. Informacje zawarte we wniosku, a dotyczące adresu zameldowania i prowadzenia działalności gospodarczej, potwierdził Referat Spraw Obywatelskich, Handlu i Usług Urzędu Gminy W. w piśmie skierowanym do Przewodniczącego Rady Gminy W. z dnia [...] stycznia 2014 r. Zatem podjęcie przedmiotowej uchwały jest wobec poczynionych ustaleń i wskazanych okoliczności konieczne. W dalszej części wskazano na art. 16 ust. 2a ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy zgodnie z którym, do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 tj. Kodeks wyborczy weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że podstawę materialno - prawną stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego kadencji 2010 - 2014 stanowią przepisy ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Z kolei przepis art. 5 ust. 1 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw stanowi, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma każdy obywatel polski, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze działania rady. Prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady (art. 7 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 9 ustawy, przy ustalaniu stałego zamieszkania dla potrzeb ustawy stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Zatem w myśl art. 25 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują łącznie dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości i zamiar stałego pobytu, a jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. Na stałość pobytu w danej miejscowości wskazuje skupienie w niej życiowej aktywności. Przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje ex lege z chwilą zamieszkania na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego, bez względu na dopełnienie obowiązku meldunkowego. Uprawnienia do głosowania w wyborach samorządowych nie należy bowiem wiązać z dokonaniem czynności materialno - technicznej, jaką jest zameldowanie, bowiem instytucja zameldowania ma charakter wyłącznie ewidencyjno - porządkowy i nie można utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania, gdyż z czynnością zameldowania nie wiąże się nabycie jakichkolwiek praw bądź obowiązków (K. Wlaźlak, "Wybrane aspekty wyborów samorządowych w orzecznictwie sądów administracyjnych", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2012 r., nr 3, s. 77; K. Skotnicki, "Zasada powszechności w prawie wyborczym. Zagadnienia teorii i praktyki", Łódź 2000 r., s. 22-24.). Odstąpienie w prawie wyborczym od ustalania miejsca zamieszkania według reguł dotyczących ewidencji ludności uznać należy za słuszne. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie uzależnia bowiem korzystania z praw wyborczych od zameldowania. Ponadto dla oceny miejsca stałego pobytu konieczne jest uwzględnienie okoliczności zewnętrznych mogących świadczyć o tym, że dana osoba rzeczywiście zamierza stale przebywać w danej miejscowości. Aby zamiar stałego zamieszkania był wiarygodny, musi wyrażać się w postaci konkretnych sprawdzalnych zachowań, które będą jego potwierdzeniem. Muszą to być codzienne czynności faktyczne prawne, które będą wyrazem zamiaru. Natomiast w ocenie Rady Gminy W. stwierdzenie wygaśnięcia mandatu jest konsekwencją braku prawa wybieralności w dniu wyborów do Rady Gminy W. kadencji 2010 - 2014. Dalej zwrócono uwagę, że M. w świetle przedstawionych faktów nie jest miejscowością, w której skarżący fizycznie przebywa z zamiarem stałego pobytu, bowiem ośrodkiem swoich osobistych, w tym rodzinnych, jak też majątkowych interesów ustanowił miejscowość I. w gminie S. Tam koncentruje swoje życie i prowadzi gospodarstwo. Zameldowanie w tej sytuacji stanowi jedynie kategorię prawa administracyjnego i nie stanowi w świetle przedstawionych faktów wskazówki przy ocenie istnienia przesłanek określonych w art. 25 Kodeksu cywilnego. O zamieszkiwaniu na terenie Gminy W. można by mówić wówczas, gdyby wystąpiły okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że ta miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej skarżącego. Tymczasem złożone wnioski i oświadczenia oraz przeprowadzone w tym zakresie przez Doraźną Komisję postępowanie dowodowe temu przeczą. W ramach tego postępowania Doraźna Komisja na posiedzeniu jakie odbyła w dniu [...] kwietnia 2014 r. wysłuchała wyjaśnień sąsiadów skarżącego, tj. K. W., A. W., R. T. oraz K. S. i wszyscy oni potwierdzili fakt braku zamieszkiwania skarżącego na terenie Gminy W., zaś on sam stwierdził, że zamieszkuje na terenie Gminy W. w M., w domu swojej matki. Nie jest to przy tym miejsce, gdzie posiada zameldowanie na pobyt czasowy tj. na niezabudowanej działce leśnej znajdującej się na przeciwko działki, na której znajduje się dom jego matki (natomiast bezpośrednio z działką radnego Z. sąsiaduje działka, na której mieszka w znajdującym się tam domu brat E. Z.). Jednakże skonkludowano, że z przeprowadzonych przez Komisję dowodów nie wynika, aby skarżący zamieszkiwał w domu swojej matki lub w domu swojego brata, bowiem K. W., na pytanie o to czy E. Z. zamieszkuje u matki lub brata stwierdził, że: "widziałby, gdyby coś takiego miało miejsce, że nie widuje go poza jego przyjazdem i wyjazdem" (na swoją działkę). Poza tym K. W. wskazał, że radny Z. co kilka dni przyjeżdża na swoją działkę na kilkanaście minut i z niej wyjeżdża. Pozostałe osoby tj. R. T., A. W., K. S. stwierdziły, że praktycznie radny Z. na terenie M. nie przebywa lub przebywa sporadycznie na swojej działce. Tak również twierdziły dwie inne osoby zamieszkałe w bezpośrednim sąsiedztwie radnego Z., które rozmawiały z Komisją po tym jak Komisja udała się na miejsce wskazywane przez radnego jako miejsce jego stałego pobytu. Z wyjaśnieniami tymi korespondują, uzupełniają je i tworzą logiczną całość wyjaśnienia kierowcy Urzędu Gminy Z. B., który dostarcza radnym materiały na sesje Rady Gminy W., w tym również skarżącemu. Z. B. stwierdził, że materiały na sesje wrzuca do skrzynki znajdującej się przy wjeździe na działkę radnego i taki sposób dostarczania materiałów datuje się od chwili, gdy bratowa radnego nakrzyczała na niego gdy dostarczał przesyłkę - wcześniej, co najmniej kilkakrotnie, to właśnie tej osobie pozostawiał materiały na sesje. Po poinformowaniu skarżącego o tym zdarzeniu, umieścił on skrzynkę na swojej posesji, aby tam zostawiać przeznaczone dla niego materiały. Powyższe fakty potwierdził dodatkowo M. B., który stwierdził, że skarżący pojawia się na swojej działce tylko po odbiór korespondencji, zarówno przeznaczonej dla niego jako radnego jak i w ramach zarejestrowanej na tej działce firmy obrotu nieruchomościami, którą prowadzi. Powyższe wskazuje więc w sposób jednoznaczny, że dom matki radnego Z. nie jest miejscem jego stałego zamieszkania. Gdyby tak było to jego najbliżsi sąsiedzi potwierdziliby ten fakt. Poza tym, nie można logicznie wytłumaczyć faktu, że E. Z. przyjeżdża na swoją działkę w sytuacji, gdy twierdzi, że zamieszkuje na stałe, zaraz obok, w domu swojej matki. Gdyby tam faktycznie zamieszkiwał to z pewnością nie używałby żadnego środka lokomocji aby pokonać tak krótki dystans. Również z pewnością nie polecałby, aby dostarczać mu materiały na sesje do skrzynki na swojej posesji tylko bezpośrednio do miejsca stałego zamieszkania, do domu swojej matki. Nie pozwalałby również, aby tą korespondencję dostarczano mu do domu jego brata, gdzie przecież, jak sam twierdzi, nie zamieszkuje, bowiem byłoby to działanie zupełnie nielogiczne. Również pozostałe fakty wskazane przez skarżącego na potwierdzenie zamieszkiwania na terenie M. przeczą temu twierdzeniu. Nie można uznać za dowód potwierdzający jego miejsce zamieszkania przedstawionej przez radnego listy podpisów, gdyż nie odnosi się ona w ogóle do tego faktu. Zauważyć przy tym należy, że na tej liście złożyły podpisy osoby, które nie zamieszkują w sąsiedztwie radnego Z. i siłą rzeczy nie posiadają wiedzy o tym, czy radny zamieszkuje w M. czy też nie, lecz wyłącznie udzielają mu poparcia. Jak wskazano powyżej, że samo przekonanie danej osoby o jej miejscu stałego pobytu nie przesądza o tym fakcie pod względem prawnym, gdyż wymaga to również stałego fizycznego przebywania w danym miejscu i koncentracji tam swojego życia. Nie można więc za wystarczający dowód w tym względzie uznać gołosłownego twierdzenia skarżącego, tym bardziej, że pozostałe fakty temu stwierdzeniu przeczą. O fakcie stałego zamieszkania nie przesądza także prowadzenie przez radnego w tym miejscu działalności gospodarczej tym bardziej, że adres firmy nie pokrywa się z adresem stałego pobytu radnego tj. domem jego matki. Nie można uznać za logiczne twierdzenia o zamieszkiwaniu w domu (letniskowym) matki w sytuacji gdy skarżący posiada rozliczne nieruchomości w tym trzy mieszkania, jak również fakt pozostawania przez radnego w konkubinacie z osobą zamieszkującą w miejscowości I., co radny potwierdza. Fakt zamieszkiwania z konkubiną potwierdza również M. B. wskazując, że gdy był zapraszany do domu przez E. Z. to spotkania odbywały się zawsze w domu znajdującym się w I. Tak więc fakt, że formalnie radny Z. nie jest właścicielem tego domu bynajmniej nie oznacza, że nie jest to miejsce jego stałego zamieszkania. Brak stałego miejsca zamieszkania radnego Z. potwierdza również postanowienie wydane przez Sąd Rejonowy w L. I Wydział Cywilny z dnia [...] marca 2014 r., mocą którego oddalono reklamację złożoną przez skarżącego na decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] marca 2014 r. którą to decyzją E. Z. został skreślony z rejestru wyborców Gminy W. z tożsamych powodów jak przedstawione powyżej tj. braku posiadania stałego miejsca pobytu na terenie Gminy W. Orzeczenie to jest prawomocne, gdyż zgodnie z przepisem art. 22 § 5 w związku z art. 20 § 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, nie podlega ono zaskarżeniu. Stosownie do treści art. 365 § 1 k.p.c., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, uznać należy, że Rada Gminy W. jest związana tym orzeczeniem. Rada Gminy W. jest bowiem jako organ administracji samorządowej organem administracji publicznej.