Wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2012 r., sygn. I SA/Wa 483/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 2. uchyla postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO") decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. W. (dalej "skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza N. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Burmistrz N. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. orzekł, że świadczenia w formie: zasiłku rodzinnego w kwocie [...],00 zł miesięcznie wypłaconego w okresie od 1 grudnia 2010 r. do 30 września 2011 r. na dziecko B. W., zasiłku rodzinnego w kwocie [...] zł miesięcznie wypłaconego w okresie od 1 grudnia 2010 r. do 28 lutego 2011 r. oraz w kwocie 91,00 zł miesięcznie wypłaconego w okresie od 1 marca 2011 r. do 30 września 2011 r. na dziecko J. W., zasiłku rodzinnego w kwocie [...] zł miesięcznie wypłaconego w okresie od 1 grudnia 2010 r. do 30 września 2011 r. na dziecko M. W., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w kwocie [...] zł miesięcznie wypłaconego w okresie od 1 grudnia 2010 r. do 30 września 2011 r. na dziecko B. W. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie [...] zł wypłaconego we wrześniu 2011 r. na dziecko M. W. zostały nienależnie pobrane i podlegają zwrotowi w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednocześnie zobowiązał skarżącą do zwrotu świadczeń nienależnie pobranych w łącznej wysokości [...] zł tytułem należności głównej wraz z ustawowymi odsetkami wynoszącymi na dzień wydania decyzji [...] zł i naliczanymi do dnia całkowitej spłaty należności głównej. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] zostało przyznane skarżącej prawo do zasiłku rodzinnego z dodatkami na okres od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r. We wrześniu 2011 r. wyszły na jaw nowe okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2010/2011. W związku z tym skarżąca została wezwana do dostarczenia dokumentów potwierdzających uzyskanie dochodu w 2010 r. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że w październiku 2010 r. został zakończony urlop wychowawczy i rozwiązano ze skarżącą umowę o pracę. Jednakże od dnia 1 listopada 2010 r. podjęła ona nowe zatrudnienie. Fakt ten należało zgłosić w Ośrodku, co nie zostało uczynione. W dniu 30 września 2011 r. skarżąca dostarczyła zaświadczenie o zatrudnieniu i zarobkach. Posiadając powyższe informacje organ przeanalizował sytuację dochodową rodziny z uwzględnieniem dochodu uzyskanego i ustalił, że miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na jednego członka wyniósł [...] zł i przekracza kwotę kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń rodzinnych. Z tego względu świadczenia rodzinne od dnia 1 grudnia 2010 r. nie przysługiwały, a na podstawie uzyskanych dokumentów zostały wstrzymane od dnia 1 października 2011 r.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

SKO rozpatrując odwołanie wskazało, że Burmistrz N. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. przyznał skarżącej prawo do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2010/2011. W decyzji tej znajduje się pouczenie, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych zobowiązana jest do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) - dalej "uśr". Powyższego obowiązku skarżąca nie dopełniła, gdyż z dniem 1 listopada 2010 r. podjęła pracę i o powyższej okoliczności nie powiadomiła organu wypłacającego świadczenia. Po powzięciu informacji o tym fakcie organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. SKO podniosło, że organ w przedmiotowej sprawie ustalając dochód rodziny bierze pod uwagę zgodnie z art. 3 pkt 2 uśr, dochód osiągnięty w 2009 r. Na podstawie zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o dochodzie osiągniętym w 2009 r. organ oblicza dochód rodziny zgodnie z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz.881 ze zm.) - dalej "rozporządzenie". W związku ze zmianą zatrudnienia skarżąca utraciła dochód wykazany w zaświadczeniu z Urzędu Skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w okresie poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. w 2009 r. wzięto pod uwagę jedynie dochód uzyskany w 2009 r. przez J. W. SKO dodało, że organ pierwszej instancji ustalił, że w tym okresie uzyskał on dochód w wysokości [...] zł. Dodatkowo z oświadczenia skarżącej złożonego w dniu 29 września 2010 r. wynika, że w 2009 r. rodzina uzyskała dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości [...] zł. A zatem łączny dochód rodziny w 2009 r. wyniósł [...] zł, z kolei miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] zł. Do dochodu rodziny zaliczono również wynagrodzenie skarżącej uzyskane w związku z podjęciem zatrudnienia, a wynikające z zaświadczenia z zakładu pracy z dnia 21 września 2011 r. w wysokości [...] zł. Wobec czego dochód na osobę w pięcioosobowej rodzinie skarżącej wyniósł [...] zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe określone w art. 5 ust.1 uśr, uprawniające do świadczeń rodzinnych.

Reasumując, SKO podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji uznając, że skoro skarżąca nienależnie pobrała świadczenie rodzinne, to jest zobowiązana do ich zwrotu.

Burmistrz N. postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] sprostował decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. w ten sposób, że w punkcie 2 na stronie pierwszej decyzji zamiast "zobowiązać Panią do zwrotu świadczeń nienależnie pobranych w łącznej wysokości [...] zł tytułem należności głównej" powinno być "zobowiązać Panią do zwrotu świadczeń nienależnie pobranych w łącznej wysokości [...] zł tytułem należności głównej".

Od decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2012 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 4a uśr, § 18 rozporządzenia oraz art. 6 i 138 § 1 pkt 1 Kpa. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jej dochody w listopadzie i grudniu 2010 r. wynikające z podjęcia pracy po urlopie wychowawczym powinny być dodane do dochodów za 2009 r. stanowiących podstawę przyznania świadczeń rodzinnych i podzielone przez 12 miesięcy oraz ilość członków rodziny. A przy takim przeliczeniu nie nastąpiło przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego (kwoty 504 zł). Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie wziął pod uwagę aktualnego orzecznictwa w tym przedmiocie, na które powoływała się w odwołaniu. Ustalając stan faktyczny SKO przyjęło materiał dowodowy przedstawiony przez organ pierwszej instancji, czego dowodem jest fakt, że Burmistrz N. w dniu 6 lutego 2012 r. sprostował wysokość nienależnie pobranych świadczeń z kwoty [...] zł do [...] zł, a błędu tego SKO nie zauważyło.

W odpowiedzi na SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ocena prawidłowości wyliczenia przez organ wysokości dochodu rodziny po uzyskaniu przez skarżącą dochodu z wynagrodzenia za pracę w związku z ustaleniem, czy skarżąca pobrała nienależne świadczenia przyznane na mocy decyzji Burmistrza N. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] .

Podstawowym warunkiem przyznania zasiłku rodzinnego jest kryterium dochodowe, nieprzekraczające kwoty 504 zł w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust. 1 uśr). Pojęcie dochodu rodziny zostało szczegółowo zdefiniowane w art. 3 pkt 2 uśr Kwestie dotyczące obliczania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych regulują art. 5 ust. 4 -11 oraz wydane na podstawie art. 23 ust. 5 uśr rozporządzenie. W rozporządzeniu tym Minister Polityki Społecznej określił sposób i tryb postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywania lub zawieszania wypłaty tych świadczeń, a także sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych. Przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia przewiduje, iż w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Przepis art. 23 ust. 5 uśr, stanowiący ustawową delegację do wydania rozporządzenia, upoważnił Ministra Polityki Społecznej do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego od świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny, zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 uśr.

Zasadą, wynikającą z art. 3 pkt 2 uśr jest, że dochód rodziny uprawniający do przyznania zasiłku rodzinnego oblicza się na podstawie przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Ustawa reguluje także sytuację, kiedy nastąpiło polepszenie sytuacji materialnej rodziny, wprowadzając w art. 3 pkt 24 pojęcie tzw. "uzyskania dochodu". Zgodnie z art. 5 ust. 4a uśr, w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny powiększonego o uzyskany dochód. W świetle powyższych przepisów uśr dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku ustawodawca uznał za decydujący dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i od jego wysokości uzależnił prawo strony do wnioskowanego świadczenia.

Organy orzekające w sprawie ustaliły miesięczny dochód rodziny skarżącej składającej się z [...] osób na kwotę [...] zł, co w przeliczeniu na osobę daje kwotę [...] zł, niewątpliwie przekraczającą kwotę kryterium dochodowego w wysokości 504 zł. Dochód ten ustalony został zgodnie z art. 3 pkt 2 uśr, na podstawie przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Wzięły również pod uwagę uzyskanie wynagrodzenia przez skarżącą w związku z podjęciem zatrudnienia. Z zaświadczenia z dnia 21 września 2011 r. wynika, że A. W. zatrudniona była [...] Zakładzie [...] , na podstawie umowy o pracę od [...] listopada 2010 r. do [...] stycznia 2011 r. okres próbny, od [...] lutego 2011 r. do [...] kwietnia 2011 r. czas określony, od [...] maja 2011 r. na czas nieokreślony.

Sąd podziela podnoszony w skardze pogląd, że wynagrodzenie skarżącej w kwocie [...] zł powinno być dodane do łącznych dochodów rodziny za 2009 r. ([...] zł) stanowiących podstawę przyznania świadczeń rodzinnych i podzielone przez 12 miesięcy oraz ilość członków rodziny, a nie - jak to uczyniły organy - dodane do miesięcznego dochodu rodziny ([...] zł) i podzielone przez liczbę osób w rodzinie.

Utrwalone orzecznictwo sądowe w tym zakresie wskazuje, że sposób wyliczenia dochodu, o którym stanowi § 18 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego oznacza obowiązek ponownego ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym z uwzględnieniem uzyskanego i utraconego dochodu. Przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny winien być liczony w ten sposób, że do dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (2009 r.) należy doliczyć dochód uzyskany z tytułu podjęcia zatrudnienia i dopiero od tak zsumowanego dochodu liczyć dochód miesięczny rodziny, a następnie dochód przypadający na jednego członka rodziny (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009 r., I OSK 990/09; opubl. CBOSA). Określenie "dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny" użyte w § 18 ust. 1 rozporządzenia należy rozumieć jako obowiązek dodania wielkości przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny obliczonego w skali rocznej uzyskanego po roku z którego dochód stanowił podstawę do ustalenia prawa do świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2009 r., I OSK 351/09; wyrok NSA z dnia 10 marca 2010 r., I OSK 1440/09 - opubl. CBOSA).

W tym zatem zakresie zarówno Burmistrz N. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. błędnie zinterpretowały przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Uszło także organom, że zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 uśr osoba, która pobrała nienależne świadczenie rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (art. 30 ust. 1). Z ust. 3, 6 i 9 art. 30 wynika, że należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Kwoty nienależnie pobranych świadczeń ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z wypłacanych świadczeń, a organ który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń może zastosować ulgę w postaci ich umorzenia. Z art. 30 ust. 5 wynika zaś, że nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat.

Wobec powyższego Burmistrz N. błędnie w jednej decyzji ustalił przedmiotowe świadczenia za nienależnie pobrane i jednocześnie zobowiązał skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. W wyroku z dnia 22 lipca 2010 r., l OSK 619/10 (opubl. CBOSA) NSA stwierdził, że nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie mogło być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. W myśl art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do zwrotu jest obowiązana osoba, która pobrała nienależne świadczenie. Dopiero zatem, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych sprawach równocześnie w jednej decyzji. Reasumując, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, konieczne jest ostateczne zakończenie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń, dopiero wówczas otwiera się bowiem droga do orzekania w sprawie zwrotu takiego nienależnie pobranego świadczenia.

Ze względu na powyższe decyzja organu pierwszej instancji, w zakresie, w jakim orzeka o zobowiązaniu skarżącej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń została wydana z naruszeniem art. 30 ust. 1 uśr, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Trafnie skarżąca zwraca uwagę, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] sprostował błędy rachunkowe w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. w zakresie podania błędnej kwoty świadczeń nienależnie pobranych. Okoliczność ta świadczy o tym, że SKO nie zweryfikowało ustaleń organu pierwszej instancji w zakresie wyliczonej wysokości nienależnie pobranych świadczeń, co świadczy o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów art. 7 i art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd, działając na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270), postanowił uchylić postanowienie Burmistrza N. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] o sprostowaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., skoro uchyleniu podlegała decyzja prostowana.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz N. weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku przy obliczeniu dochodu rodziny skarżącej, a jeżeli okaże się, że nie ma podstaw do ustalenia nienależnie pobranych świadczeń umorzy postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe w oparciu o przepis art. 105 § 1 Kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/