Wyrok WSA w Opolu z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Op 475/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na zakup żywności oddala skargę.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...], nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działający z upoważnienia Burmistrza Nysy - po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskutek uchylenia przez organ odwoławczy wcześniejszej decyzji - odmówił przyznania S. H. przyznania pomocy w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", jako świadczenie pieniężne na zakup żywności (zasiłek celowy). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepisy art. 8 ust. 1, 3 i 9, art. 11, art. 24 ust. 2, art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362), art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259) oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że o przyznanie pomocy finansowej S. H. wystąpiła wnioskiem z dnia 1 czerwca 2009 r. Organ wskazał, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej warunkuje kryterium dochodowe ustalone w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, wynoszące 351 zł na osobę, stwierdzając, że dla rodziny skarżącej w chwili składania wniosku, tj. w czerwcu 2009 r., wobec podania przez stronę, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z czwórką dzieci, kryterium to wynosiło 1755 zł (5 × 351 zł). Natomiast w dniu 19 listopada 2009 r. S. H. oświadczyła, że syn D. przebywa w K., a następnie wyjeżdża za granicę. Dalej organ wyjaśnił, że niemożliwe było uzyskanie oświadczenia od D. H. o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego, stąd kryterium dochodowe dla rodziny od miesiąca listopada 2009 r. wynosiło zdaniem organu 1404 zł (4 × 351 zł). Organ podał również, że wnioskodawczyni oświadczyła, iż nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z mężem - P. H., który tę okoliczność potwierdził w dniu 28 września 2009 r. Następnie organ podniósł, że z dniem 16 lipca 2009 r. strona utraciła status osoby poszukującej pracy, gdyż nie zgłosiła się do urzędu pracy w wyznaczonym terminie. Powołując regulacje art. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. oraz § 6 rozporządzenia z dnia 7 lutego 2006 r., organ wyjaśnił, że przyznanie wnioskowanego przez stronę świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup żywności, uwarunkowane jest uzyskaniem dochodu, który nie przekracza 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, a zgodnie z zarządzeniem organu z dnia 16 czerwca 2009 r., nr 13/09, zasiłek udzielany jest na osobę samotnie gospodarującą oraz na pierwszą osobę w rodzinie w wysokości 60 zł, zaś na kolejne osoby w rodzinie w wysokości 30 zł. Organ przyjął, że na dochód strony w miesiącu maju 2009 r. składały się: zasiłek rodzinny na dzieci w kwocie 200 zł, dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości 80 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 218,63zł, alimenty wynoszące 80 zł oraz dochód w kwocie 1945,53 zł z gospodarstwa rolnego w R. o powierzchni 6,7080 ha, tj. 9,3987 ha przeliczeniowych, stanowiącego własność wnioskodawczyni. Podał też organ, że zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej przyjmuje się dla 1 ha przeliczeniowego dochód miesięczny w wysokości 207 zł oraz podkreślił, iż ustawa o pomocy społecznej nie daje podstaw do wyłączenia dochodów z hektarów przeliczeniowych w przypadku, gdy właściciel nie prowadzi działalności rolniczej osobiście. Bez względu na fakt, czy ziemia uprawiana jest bezpośrednio przez właściciela, czy też działalność rolniczą prowadzi inna osoba, dochód ustala się tak samo, biorąc pod uwagę wielkość gospodarstwa rolnego. Bez znaczenia jest również fakt, że gospodarstwo rolne jest wydzierżawione. W oparciu o art. 2 ustawy o pomocy społecznej organ wywiódł, że właściciel gospodarstwa rolnego może wykorzystać swoje uprawnienia i możliwości, które wynikają z faktu bycia właścicielem gospodarstwa rolnego. Z tego też względu może rozporządzać własnością i skoro sam nie uprawia ziemi, może gospodarstwo sprzedać. Ponadto organ odnotował, że wnioskodawczyni jest osobą zdrową, nie pracuje zawodowo, nie choruje przewlekle, natomiast jej dzieci z uwagi na wiek nie wymagają stałej opieki, a stanowiące przedmiot jej własności gospodarstwo znajduje się w odległości 6 km od miejsca zamieszkania, więc nie ma przeszkód do jego prowadzenia. Ustalono także, że umową z dnia 16 listopada 2004 r. gospodarstwo zostało wydzierżawione na okres 10 lat, przy czym umowa ta zawarta została w celu nabycia prawa do emerytury i dotyczy 6,453 ha, zaś zabudowana jego część, o powierzchni 0,2550 ha pozostała w użytkowaniu strony. W umowie nie określono kwoty za dzierżawę gospodarstwa. Następnie organ stwierdził, że łączny dochód strony w maju 2009 r. wynosił 2524,16 zł, natomiast wydatki z tytułu opłat mieszkaniowych, tj. za energię elektryczną i czynsz, wynosiły odpowiednio 94,44 zł oraz 375,77 zł. Organ podniósł też, że wnioskodawczyni zaproponowano podpisanie kontraktu socjalnego, w którym jako cel określono wystąpienie do sądu z wnioskiem o podwyższenie alimentów na trójkę uczących się dzieci. Wnioskodawczyni w dniu 30 września 2009 r. nie wyraziła jednak zgody na jego podpisanie. Powołując art. 11 ust. 2 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej organ podniósł, iż rezygnacja strony z podpisania kontraktu może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, natomiast pomoc społeczna służy do przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych i materialnych osoby bądź rodziny w przypadku, gdy te osoby są aktywnie zaangażowane we własne próby przezwyciężenia tych trudności, a poza tym osoby korzystające z pomocy społecznej są zobligowane do aktywnego współdziałania z Ośrodkiem w celu rozwiązywania swojej kryzysowej sytuacji, w tym do poszukiwania własnych źródeł dochodu. Ponadto mąż strony nabył w dniu 17 lipca 2008 r. samochód o wartości ok. 17000 zł - 27000 zł i jest właścicielem nieruchomości o powierzchni 17,2600 ha, położonej w obrębie miejscowości K. Wobec stanu majątkowego męża strony niezrozumiałe są powody niewystąpienia przez wnioskodawczynię o podwyższenie alimentów, które od prawie 11 lat wynoszą 80 zł. Odnosząc się do celu pomocy społecznej, określonego w art. 2 ustawy o pomocy społecznej organ stwierdził, że osoby ubiegające się o pomoc społeczną zobowiązane są przede wszystkim do wykorzystywania własnych środków, możliwości i uprawnień, w celu przezwyciężenia trudności życiowych. Pomoc społeczna przysługuje bowiem w przypadku wystąpienia trudnej sytuacji życiowej, jeżeli nie jest możliwe jej samodzielne przezwyciężenie i udzielana jest w ostateczności, po wyczerpaniu przez ubiegającego się o nią własnych uprawnień, środków, zasobów i możliwości. Końcowo organ odnotował też, że w roku 2009 na realizację programu dożywiania przeznaczono średnio kwotę 58300 zł miesięcznie, przy czym w listopadzie 2009 r. z pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności skorzystały 34 osoby, natomiast z pomocy w formie posiłków w ramach programu w zakresie dożywiania skorzystało 204 dzieci w przedszkolach i szkołach oraz 266 osób dorosłych. W odwołaniu od powyższej decyzji S. H. zarzuciła, że odmowa przyznania jej świadczenia jest nie do przyjęcia wobec trudnej sytuacji materialnej i spełnionego wymogu kryterium dochodowego. Za absurdalne uznała doliczanie dochodu z gospodarstwa rolnego. Podniosła, że otrzymuje zasiłek rodzinny i dodatek mieszkaniowy. Wniosła o "sprawdzenie składu komisji", domagając się ustalenia, czy to ta sama w ok. 60 sprawach uznaje za zachowane kryterium dochodowe wynoszące 1945,53 zł, a raz na przestrzeni 2008 i 2009 r. zaprzecza. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zrelacjonowało przebieg dotychczasowego postępowania przed organami obu instancji oraz przypomniało, że decyzja z dnia [...] została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Organ następnie wskazał na zasady przyznania pomocy w zakresie dożywiania, określone w art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W oparciu o art. 7 tej ustawy wyjaśnił, że udzielanie pomocy na dożywianie odbywa się na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej, z których wynika, że świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej jest zasiłek celowy, a rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, w tym także do możliwości pomocy społecznej. Stosownie do art. 39 ustawy o pomocy społecznej organ stwierdził, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, przy czym należy przyjąć, że jest to sytuacja odpowiadająca treści art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Pod tym kątem rozstrzygnięcie następuje w ramach uznania administracyjnego. Przyjmując, że warunkiem przyznania zasiłku celowego jest istnienie niezbędnej potrzeby bytowej organ stwierdził, że wnioskodawczyni spełnia ten warunek, albowiem zapewnienie rodzinie żywności niewątpliwie jest potrzebą bytową. Kolejnym warunkiem przyznania świadczenia jest jednak uzyskaniu dochodu nieprzekraczającego 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej i wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Organ podał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), od dnia 1 października 2006 r. kwota kryterium dochodowego na osobę w rodzinie wynosi 351 zł. Powołując pojęcie dochodu, określone w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, a także wynikające z art. 8 ust. 4, 9 i 10 tej ustawy zasady ustalania dochodu ustalił, że dla rodziny strony, która w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku liczyła 5 osób, kryterium dochodowe wynosi 1755 zł (5 osób x 351 zł), a 150% tej kwoty wynosi 2632,50 zł. Zaznaczył przy tym, że bez znaczenia dla ustalenia tego kryterium pozostaje fakt, że od listopada 2009 r. w skład gospodarstwa domowego wnioskodawczyni nie wchodzi jej syn D., gdyż stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy należało ustalić dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Przyjmując jako podstawę swych ustaleń stan faktyczny ujawniony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, organ odwoławczy określił, że łączny dochód rodziny wnioskodawczyni w marcu 2009 r. wyniósł 2524,16 zł i nie przekroczył 150% kwoty kryterium dochodowego rodziny, przez co strona spełniła również drugi warunek uprawniający do otrzymania pomocy w zakresie dożywiania. Zgodził się przy tym organ odwoławczy ze stanowiskiem przedstawionym w decyzji pierwszoinstancyjnej odnośnie braku podstaw pominięcia dochodu z gospodarstwa rolnego. Za prawidłową uznał ocenę w zakresie możliwości prowadzenia przez stronę gospodarstwa i uzyskiwania tą drogą środków utrzymania. Zdaniem organu, w dochodzie strony należało uwzględnić również dochód z gospodarstwa rolnego w kwocie 1945,53 zł, przy czym organ podkreślił, że strona nie jest emerytką ani rencistką, która zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 28 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników; jak ustalono nie złożyła w KRUS wniosku o przyznanie emerytury rolniczej. Pomimo stwierdzenia, że strona spełniła wskazane warunki uprawniające do otrzymania pomocy w zakresie dożywiania, organ odwoławczy podzielił jednak stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia, a to z powodu braku woli współdziałania w rozwiązywaniu swojej sytuacji kryzysowej (pomimo dysponowania dobrami majątkowymi własnymi i męża) oraz z powodu odmowy podpisania kontraktu socjalnego. W ocenie organu odwoławczego, pierwsza z okoliczności wyczerpywała przesłankę odmowy przyznania świadczenia określoną w art. 2 ustawy o pomocy społecznej, natomiast druga - przesłankę określoną w art. 11 ust. 2 tej ustawy. Powołując treść art. 2 ust. 1, oraz art. 3 ust. 1 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, organ wyjaśnił, że z przepisów tych wynikają dwa podstawowe warunki udzielenia wsparcia w ramach pomocy społecznej, którymi są: znalezienie się w trudnej sytuacji życiowej oraz niemożność jej pokonania mimo uprzedniego wykorzystania własnych środków, możliwości i uprawnień. Wskazał, iż organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela w obowiązku utrzymywania się, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu trudności życiowych poprzez wykorzystywanie własnych uprawnień, możliwości i zasobów, w postaci wartościowych przedmiotów, nieruchomości, wierzytelności, możliwości dochodzenia innych świadczeń, a także obowiązków rodzinnych w tym uprawnień alimentacyjnych. Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał że wystarczającą podstawą do odmowy przyznania świadczenia może być odmowa podjęcia pracy, nieskorzystanie z oferty pracy mimo możliwości zatrudnienia, permanentne korzystanie ze świadczeń, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek pomocy ze strony osoby zainteresowanej w likwidowaniu własnych problemów materialnych. Zauważył, że pomoc społeczna ma charakter uzupełniający, a jej zakres jest uzależniony od możliwości organu i osobistej aktywności zainteresowanego. Odnosząc przedstawione stanowisko do okoliczności faktycznych, za prawidłową uznał ocenę organu pierwszej instancji co do tego, że powołując się na swoją trudną sytuację materialną spowodowaną bezrobociem i niskimi dochodami, strona nie wykazuje żadnej aktywności w dążeniu do pokonywania trudności przy wykorzystaniu własnych możliwości i uprawnień. Wyrazem tego jest brak starań o uzyskanie pożytków z gospodarstwa rolnego i wchodzącego w jego skład budynku mieszkalnego, którego jest właścicielką, brak inicjatywy w kwestii podwyższenia alimentów na dzieci, jak również brak aktywnego poszukiwania pracy, pomimo, że wiek oraz stan zdrowia strony nie stanowią przeszkody do jej podjęcia, a także utrata statusu osoby poszukującej pracy z własnej winy. W zakresie oceny dotyczącej zaistnienia przesłanki odmowy przyznania świadczenia, określonej w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, organ zgodził się, że jest to samodzielna przesłanka do odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej, a takim jest niewątpliwie zasiłek celowy na dożywianie. Podniósł organ, że strona odmówiła zawarcia kontraktu socjalnego, którego celem było podjęcie m.in. inicjatywy w kwestii podwyższenia alimentów na dzieci. Ustosunkowując się do twierdzenia strony, że cel ten jest niewykonalny, gdyż alimenty nie mogą być wyższe, organ wyjaśnił, że celem kontraktu nie było rozważanie możliwości płatniczych jej męża, lecz podjęcie przez nią inicjatywy co do podwyższenia alimentów. Końcowo organ odwoławczy zauważył, że dokonując zaskarżonego rozstrzygnięcia uwzględnił sytuację osób będących na utrzymaniu wnioskodawczyni, czyli trójki dorosłych synów oraz małoletniej córki, jednak nie stwierdził, by mimo nagannych zachowań strony istniała podstawa do przyznania dochodzonego świadczenia, gdyż dorosły syn D. może podjąć zatrudnienie, natomiast pozostałe dzieci mogą utrzymywać się przy pomocy ojca, na którym ciąży obowiązek alimentacyjny. Organ odwoławczy zaznaczył też, że wobec niezmieniającej się od lat postawy wnioskodawczyni organ pierwszej instancji podejmuje kroki mające na celu zmobilizowanie strony do podjęcia przez nią działań zmierzających do poprawy sytuacji rodziny, usamodzielnienia się i wniesienia własnego wkładu w utrzymanie, a nie jedynie biernego oczekiwania na świadczenia z pomocy społecznej. Poza tym organ wskazał, że podnoszone w odwołaniu argumenty dotyczące wcześniej przyznawanych świadczeń nie mają nic wspólnego z niniejszą sprawą rozpoznawaną w odmiennym stanie faktycznym. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, S. H. podniosła, że decyzja Kolegium narusza prawo. Podniosła, że przepis art. 28 ustawy o ubezpieczeniu rolników obliguje małżonków do zaprzestania prowadzenia działalności rolnej. Sankcją za to jest niewypłacanie emerytury rolniczej męża, wynoszącej ponad 600 zł. Wywiodła ponadto, że należy odróżnić zwykłą dzierżawę od tej związanej z zaprzestaniem prowadzenia gospodarstwa rolnego w związku z emeryturą rolniczą. Zarzuciła, że z uwagi na wadliwą interpretację art. 2 ustawy od roku Kolegium dolicza dochód z gospodarstwa rolnego, którego faktycznie nie uzyskuje i w konsekwencji nie jest jej przyznawana pomoc gwarantowana prawem. Ponowiła prośbę o sprawdzenie składów orzekających Kolegium, wskazując, że przy niezmienionych przepisach ten sam skład osobowy przyznaje zasiłek okresowy albo odmawia przyznania świadczeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego, postanowieniem z dnia 14 marca 2011 r., Sąd odmówił skarżącej przyznania prawa pomocy.