Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. II SA/Ol 1104/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Iławie na uchwałę Rady Miejskiej w Kisielicach z dnia 26 kwietnia 2006 r. nr XXXIX/29/2006 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Kisielice 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Kisielicach z dnia 26 kwietnia 2006 r. nr XXXIX/29/2006 w części obejmującej § 3 pkt 2, pkt 3, pkt 14, pkt 15, pkt 16, pkt 17, pkt 18, pkt 19, pkt 20, pkt 21, pkt 22, pkt 23, pkt 27, pkt 28, pkt 29, pkt 30, pkt 31, pkt 32, § 4 pkt 5 i 8, § 5 pkt 1 i 2 oraz § 23 ust. 1 tiret 5, 6 i 7; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu

Uzasadnienie

W dniu "[...]" Rada Miejska w "[...]" podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy "[...]".

Skargę na powyższy akt wniósł Prokurator Rejonowy, podnosząc zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) poprzez zawarcie w § 3 pkt 2, pkt 3, pkt 14, pkt 15, pkt 16, pkt 17, pkt 18, pkt 19, pkt 20, pkt 21, pkt 22, pkt 23, pkt 27, pkt 28, pkt 29, pkt 30, pkt 31 i pkt 32 definicji pojęć, którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały przez ustawę zdefiniowane, podczas gdy zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy upoważnienie nie udziela kompetencji radzie gminy do formułowania definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej oraz innych ustawach. Ponadto Prokurator zarzucił przekroczenie upoważnienia do wydania przez radę gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w przepisie § 4 pkt 5 i 8, § 5 pkt 1 i 2 oraz § 23 ust. 1 tiret 5, 6 i 7, w których zawarto: dodatkowe obowiązki, do nałożenia których rada gminy nie została upoważniona; zakazy, do określenia których rada gminy nie miała ustawowego upoważnienia oraz przytoczono nałożone innymi ustawami obowiązki, do których regulacji rada gminy nie miała upoważnienia. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanych zapisów w związku z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano, że art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera zamknięty katalog zagadnień, które rada gminy może regulować w drodze regulaminu. Rada gminy została zatem upoważniona do szczegółowego określenia zasad utrzymania czystości i porządku w gminach, lecz tylko w zakresie ściśle określonym. Granice regulacji stosunków prawnych przez przepisy prawa miejscowego zakreśla wskazana ustawa, będąca podstawą do stanowienia przepisów prawa miejscowego. Ponadto podkreślono, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji RP statuującego fundamentalną dla demokratycznego państwa prawa zasadę legalizmu, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Należy zatem stwierdzić, iż podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej rada gminy, jako jeden z organów szeroko rozumianej władzy, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w ustawowym upoważnieniu. W § 3 pkt 3, pkt 21, pkt 22 i pkt 23 przedmiotowej uchwały, wbrew obowiązującym w tym zakresie zasadom, dokonano powtórzenia definicji pojęć występujących w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach takich, jak stacje zlewne, nieczystości ciekłe, zbiorniki bezodpływowe oraz właściciele nieruchomości. Powołując się na wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 1256/09) wskazano, iż postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mają na celu jedynie uzupełnienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Muszą być one pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Naruszenie tej zasady powoduje nieważność zapisów powtarzających normy ustawowe. Ponadto podniesiono, iż w § 3 pkt 2, pkt 14, pkt 15, pkt 16, pkt 17, pkt 18, pkt 19, pkt 20, pkt 27, pkt 28, pkt 29, pkt 30, pkt 31 i pkt 32 przedmiotowej uchwały zawarto definicje pojęć używanych przez akty prawne rangi ustawy zmieniając przy tym ich zakres znaczeniowy oraz definiowano pojęcia użyte lub zdefiniowane w ustawach. Tymczasem przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w żaden sposób nie upoważniają rady gminy do definiowania w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach pojęć, którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały przez ustawę zdefiniowane. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa, bez upoważnienia ustawy nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w tym zawartych w ustawie upoważniającej. Rada Miejska poprzez sformułowanie definicji pojęć uprzednio zdefiniowanych w ustawach lub przez nie używanych - nie posiadając w tym zakresie upoważnienia wynikającego z ustawy - nadała nowe znaczenie tym pojęciom lub stworzyła definicje pojęć. Jednocześnie wskazując na wyrok NSA z dnia 21 lutego 2010 r. (sygn. akt II OSK 1930/09) podniesiono, iż powtarzanie w regulaminie uchwalanym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych albo ich "dostosowywanie" w ocenie tej rady w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu jest niedopuszczalne. Regulamin stanowi prawo miejscowe, co powoduje, że powinien on zawierać treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Skarżący wskazał również, iż w § 5 pkt 2 uchwały organ ustanowił zakaz spalania odpadów na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych. Regulacja ta nie wynika jednak z normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zakaz spalania odpadów poza spalarniami uregulowany jest w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, brak jest zatem podstaw do regulacji tych zagadnień w regulaminie czystości i porządku na terenie gminy. Z kolei w pkt 1 § 5 uchwały ustalono, iż niedozwolony jest postój pojazdów mechanicznych na drogach publicznych i placach, poza miejscami dozwolonymi. Jednakże kwestie zatrzymywania i postoju pojazdów reguluje ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Ponadto, w § 23 ust. 1 przedmiotowej uchwały Rada Miejska wskazuje obowiązki właścicieli psów, w tym obowiązek opłacania podatku od posiadania psów, którego wysokość ustala corocznie rada gminy, uzyskania zezwolenia burmistrza na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną oraz systematycznego szczepienia przeciwko wściekliźnie. Jednak wszystkie te obowiązki wynikają z odrębnych aktów prawnych rangi ustawowej - ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Zatem brak jest podstaw do uregulowania tej materii w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie. Dodatkowo podniesiono, że obowiązki nałożone § 4 pkt 5, 6 i 8 uchwały na właścicieli i najemców nieruchomości zostały nałożone bez podstawy prawnej. Reasumując wskazano, że kwestionowane zapisy uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy wykraczają poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Należy zatem stwierdzić, iż Rada Miejska nie mając uprawnienia do ich wprowadzenia wydała przepisy z rażącym naruszeniem prawa.