Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Ol 999/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Iławie na uchwałę Rady Miejskiej w Suszu z dnia 23 marca 2006 r. nr XXXVII/215/2006 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Susz 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Nr XXXVII/215/2006 Rady Miejskiej w Suszu z dnia 23 marca 2006 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Susz w części obejmującej: - § 3 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 13, pkt 14, pkt 15, pkt 16 i pkt 17 - § 12 ust. 2 - § 20 ust. 1 pkt. 1 a, b i c. 2. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku

Uzasadnienie

W dniu 23 marca 2006r. Rada Miejska w Suszu podjęła uchwałę nr XXXVII/215/2006 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Susz.

Skargę na powyższy akt wniósł Prokurator Rejonowy w I., podnosząc zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zawarcie w § 3 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 13, pkt 14, pkt 15, pkt 16 i pkt 17 definicji pojęć, którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały przez ustawę zdefiniowane, podczas gdy zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy upoważnienie nie udziela kompetencji radzie gminy do formułowania definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej oraz innych ustawach. Ponadto Prokurator zarzucił przekroczenie upoważnienia do wydania przez radę gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w przepisie § 12 ust. 2 i § 20 ust. 1 pkt 1 a, b i c, w którym przytoczono nałożone innymi ustawami obowiązki i zakazy, do której regulacji rada gminy nie miała upoważnienia. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanych zapisów w związku z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano, że art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera zamknięty katalog zagadnień, które rada gminy może regulować w drodze regulaminu. Zatem rada gminy została upoważniona do szczegółowego określenia zasad utrzymania czystości i porządku w gminach, lecz tylko w zakresie ściśle określonym. Granice regulacji stosunków prawnych przez przepisy prawa miejscowego zakreśla wskazana ustawa, będąca podstawą do stanowienia przepisów prawa miejscowego. Ponadto podkreślono, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji RP statuującego fundamentalną dla demokratycznego państwa prawa zasadę legalizmu, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Należy zatem stwierdzić, iż podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej rada gminy, jako jeden z organów szeroko rozumianej władzy, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w ustawowym upoważnieniu. W § 3 pkt 4, pkt 13 i pkt 14 przedmiotowej uchwały wbrew obowiązującym w tym zakresie zasadom, dokonano powtórzenia definicji pojęć występujących w ustawie z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach takich, jak nieczystości ciekłe, zbiorniki bezodpływowe oraz właściciele nieruchomości. Powołując się na wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009r. wskazano, iż postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mają na celu jedynie uzupełnienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Muszą być one pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Naruszenie tej zasady powoduje nieważność zapisów powtarzających normy ustawowe. Ponadto podniesiono, iż w § 3 pkt 1, pkt 2, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 15, pkt 16 i pkt 17 przedmiotowej uchwały zawarto definicje pojęć używanych przez akty prawne rangi ustawy zmieniając przy tym ich zakres znaczeniowy oraz definiowano pojęcia użyte lub zdefiniowane w ustawach. Tymczasem przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w żaden sposób nie upoważniają rady gminy do definiowania w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach pojęć, którymi posługuje się ustawa bądź które zostały przez ustawę zdefiniowane. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawy nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w tym zawartych w ustawie upoważniającej. Rada Miejska w Suszu poprzez sformułowanie definicji pojęć uprzednio zdefiniowanych w ustawach lub przez nie używanych - nie posiadając w tym zakresie upoważnienia wynikającego z ustawy - nadała nowe znaczenie tym pojęciom lub odesłała do definicji już w ustawach zawartych. Jednocześnie wskazując na wyrok NSA z dnia 21 lutego 2010r. podniesiono, iż powtarzanie w regulaminie uchwalanym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych albo ich "dostosowywanie" w ocenie tej rady w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu jest niedopuszczalne. Regulamin stanowi prawo miejscowe, co powoduje, że powinien on zawierać treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach. Takie powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Skarżący wskazał również, iż w § 12 ust. 2 uchwały organ ustanowił zakaz spalania jakichkolwiek odpadów w pojemnikach i koszach na odpady. Regulacja ta nie wynika jednak z normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zakaz spalania odpadów poza spalarniami uregulowany jest w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, brak jest zatem podstaw do regulacji tych zagadnień w regulaminie czystości i porządku na terenie gminy. Z kolei w § 20 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej uchwały Rada Miejska w Suszu wskazuje obowiązki właścicieli psów, w tym obowiązek opłacania podatku od posiadania psów, którego wysokość ustala corocznie rada gminy, uzyskania zezwolenia burmistrza na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną oraz systematycznego szczepienia przeciwko wściekliźnie. Jednak wszystkie te obowiązki wynikają z odrębnych aktów prawnych rangi ustawowej - ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt, ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych. Zatem brak jest podstaw do uregulowania tej materii w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie. Kwestionowane zapisy uchwały Rady Miejskiej w Suszu w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Susz wykraczają poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Należy zatem stwierdzić, iż Rada Miejska w Suszu nie mając uprawnienia do ich wprowadzenia wydała przepisy z rażącym naruszeniem prawa.