Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 października 2010 r., sygn. II SA/Ol 609/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia 29 grudnia 2009r., nr XLVIII/372/2009 w przedmiocie zasad nabywania, zbywania, obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Nr XLVIII/372/2009 Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia 29 grudnia 2009r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, stanowiących własność Gminy Mikołajki. 2. Orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu

Uzasadnienie

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, iż uchwałą nr XLVIII/372/2009 z dnia 29 grudnia 2009r. Rada Miejska w Mikołajkach ustaliła zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, stanowiących własność Gminy Mikołajki.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Warmińsko - Mazurski, reprezentowany przez radcę prawnego, E. Ch., żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. W ocenie organu nadzoru postanowienia podjętej uchwały w sposób istotny naruszają obowiązujące przepisy prawa, bowiem przeważająca ich część została podjęta z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W § 2 pkt 1 lit. d uchwały Rada Miejska wprowadziła zapis, iż Burmistrz Miasta Mikołajki nabywa nieruchomości, gdy są one niezbędne do realizacji celów publicznych, zadań własnych oraz na potrzeby inwestycyjne gminy poprzez podział oraz scalanie gruntów. Zdaniem organu nadzoru podział i scalanie gruntów nie ma wpływu na formę władania nieruchomością. Zatem kwestionowany zapis uchwały należy uznać za bezprzedmiotowy. W przepisach prawa nie znajduje również umocowania w § 2 pkt 2 uchwały stanowiący, iż nieodpłatne nabycie nieruchomości w drodze darowizny na wniosek właściciela nieruchomości nie wymaga wskazywania celu na jaki zostanie ona przeznaczona. Rada gminy nie posiada kompetencji do regulowania elementów umowy cywilnoprawnej jaką jest umowa darowizny. Z kolei w § 2 pkt 3 oraz § 3 uchwały Rada Miejska upoważniła Burmistrza do nabywania nieruchomości, której wartość nie przekracza 50 000 złotych oraz do zbywania nieruchomości stanowiących własność Gminy, których wartość nie przekracza 20 000 złotych bez jej zgody. Ponadto na mocy § 8 ust. 2 uchwały spod tych zasad zostały wyłączone lokale i domy mieszkalne, sprzedawane w trybie bezprzetargowym ich najemcom, na których sprzedaż Burmistrz będzie musiał każdorazowo uzyskać zgodę Rady. W ocenie organu nadzoru z kwestionowanych zapisów uchwały wynika, iż do nabycia i zbycia większości nieruchomości będących własnością Gminy Mikołajki wymagana będzie zgoda Rady w drodze uchwały. Stanowi to obejście prawa, tj. przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, który wskazuje, iż do czasu określenia zasad wójt może dokonywać czynności związanych z gospodarowaniem nieruchomościami wyłącznie za zgodą rady gminy. W tej sytuacji mimo uchwalonych zasad gospodarowania nieruchomościami, Rada Miejska w dalszym ciągu będzie obowiązana do wyrażania Burmistrzowi zgody, gdyż z doświadczenia życiowego wynika, że przede wszystkim nieruchomości, których wartość przekracza 50 000 złotych i 20 000 złotych są przedmiotem zawieranych przez gminę umów. Ponadto zapis ust. 2 § 3 uchwały stanowi powtórzenie zapisu § 3 ust. 1 lit. b. Wskazano również, iż Rada określając w § 4 ust. 1 i 2 uchwały wysokość pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przekroczyła kompetencje i wkroczyła w uprawnienia organu wykonawczego gminy. Skoro bowiem wójt (burmistrz) zawiera w imieniu gminy umowy oraz dokonuje czynności prawnych dotyczących oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gminnych, to również w zakresie jego kompetencji pozostaje umowne ustalenie pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste, przy zachowaniu granic zakreślonych w art. 72 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podobnie zapisy § 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 oraz § 8 ust. 2 lit. c i d skarżonej uchwały są niezgodne z obowiązującymi przepisami. Rada nie posiada bowiem kompetencji do określenia wysokości pierwszej raty, ani przesądzeniu o formie zabezpieczenia wierzytelności gminy z tytułu niespłaconej części ceny, w przypadku sprzedawanych w drodze bezprzetargowej lub w drodze rokowań nieruchomości, których ustalenie stosownie do treści art. 70 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy do stron umowy, w tym do organu wykonawczego. Niezrozumiałe dla organu nadzoru są zapisy § 6 ust. 2 uchwały dotyczącego zasad obciążania nieruchomości przez Burmistrza Miasta, bowiem Rada nie odniosła się do wartości prawa, a do wartości nieruchomości podlegającej obciążeniu, posługując się przy tym nieprecyzyjnym sformułowaniem "wartość szacowana nie przekracza 30 000 złotych". Za podjęte bez podstawy prawnej należy uznać § 7 uchwały dotyczący zasad użyczania nieruchomości, bowiem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym nie upoważnia rady gminy do stanowienia regulacji w tym zakresie w zasadach gospodarowania nieruchomościami. Niezgodne z prawem są również zapisy § 8 ust. 4 i ust. 5 uchwały dotyczące udzielania bonifikat od ceny lokalu mieszkalnego. Należy bowiem zaznaczyć, iż zgodnie z treścią art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami bonifikat od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 udziela właściwy organ za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku. Jak wynika z art. 25 ust. 1 cytowanej ustawy organem właściwym do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości jest organ wykonawczy. Rada podejmuje działania tylko wtedy, gdy ustawa wyraźnie to przewiduje. Ponadto wynikająca z art. 68 ust. 1 ustawy kompetencja Rady ogranicza się jedynie do wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty. Ponadto w stanie prawnym obowiązującym po dniu 7 stycznia 2010r. Rada na mocy art. 68 ust. 1 w związku z ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami posiada kompetencję do określenia odrębną uchwałą warunków i stawek procentowych bonifikat, jednakże również na tej podstawie nie uzyskała kompetencji do ich udzielania. Z kolei zapisy § 10 uchwały stanowią powtórzenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto uzależnienie przedłużania umów dzierżawy na kolejne okresy pod warunkiem, że dzierżawca (najemca) nie posiada żadnych zaległości pieniężnych z tytułu dzierżawy lub najmu i innych płatności na rzecz gminy oraz użytkuje nieruchomość zgodnie z jej przeznaczeniem (§ 11 uchwały) nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podniesiono, że przepisy uchwalane przez gminę w przedmiocie zasad zarządu oraz zbywania mienia komunalnego mają charakter norm instrukcyjnych, które mogą być kierowane wyłącznie do organów gminy i jej jednostek, w szczególności zaś nie mogą zawierać norm, które kształtują prawa lub obowiązki obywateli. Tym samym Rada Miejska ogranicza krąg potencjalnych podmiotów, które mogą skorzystać z możliwości ponownego zawarcia umowy najmu lub dzierżawy nieruchomości na warunkach wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, a w przypadku ograniczenia praw obywateli porządek prawny wymaga, by istniało do tego wyraźne upoważnienie ustawowe. W przedmiotowej sprawie regulacje takie nie występują. Wprowadzony zapis w istocie stanowi sankcję administracyjną związaną z nienależytym wykonaniem zobowiązań o charakterze cywilnym. W świetle przedstawionych powyżej argumentów, organ nadzoru wskazał, iż stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości jest w pełni uzasadnione.