Wyrok WSA w Opolu z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Op 599/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska - spr. Protokolant Referent - stażysta Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Domaszowice z dnia 28 czerwca 2006 r. Nr XXXIV/231/06 w przedmiocie statutu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 13 ust. 2 pkt 1 w zakresie, w jakim przepis powyższy dotyczy wyboru sołtysa i rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków oraz w § 25 ust. 1 w zakresie, w jakim przepis ten dotyczy wyboru sołtysa i rady sołeckiej, 2) stwierdza nieważność § 13 ust. 2 pkt 8 i 11, § 27 ust. 2 i 3, § 28 ust. 1 i 3, § 29 ust. 1, § 31 ust. 2 i § 43 ust. 1 zaskarżonej uchwały , 3) określa, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 i 2 wyroku nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie

W dniu 28 czerwca 2006 r. Rada Gminy Domaszowice, działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), podjęła uchwałę Nr XXXIV/231/06 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Wielołęka.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Opolu złożył Wojewoda Opolski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, tj.:

- § 13 ust. 2 pkt 1 w zakresie w jakim dotyczy wyboru sołtysa, rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków,

- § 13 ust. 2 pkt 8,

- § 13 ust. 2 pkt 11,

- § 25 ust. 1 w zakresie w jakim dotyczy wyboru sołtysa i rady sołeckiej,

- § 27 ust. 2 wyrazów "obecni na Zebraniu Wiejskim",

- § 27 ust. 3 wyrazów "na Zebraniu Wiejskim'''',

- § 28 ust. 1 i 3,

- § 29 ust. 1 wyrazów "Zebrania Wiejskiego",

- § 31 ust. 2 wyrazu "Wiejskim",

- § 43 ust. 1,

z powodu istotnego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zawarty w § 13 ust. 2 pkt 1 i powtórzony w § 25 ust. 1 zaskarżonej uchwały zapis, iż do wyłącznej właściwości Zebrania Wiejskiego należy m. in. wybór Sołtysa, Rady Sołeckiej lub poszczególnych jej członków, narusza przepis art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Organ nadzoru wywiódł, że wykładnia gramatyczna i celowościowa przepisu art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przesądza o tym, iż prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym, mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania. Prawo to nie przysługuje natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 2 tej ustawy, osoby uprawnione do głosowania wybierają poszczególnych członków rady sołectwa, a nie radę sołecką. Argumentował, iż redakcja przepisu art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie pozostawia żadnego "luzu decyzyjnego", uprawniającego radę gminy do odmiennego kształtowania podmiotów posiadających czynne prawo wyborcze w sołectwie. Organ nadzoru podniósł ponadto, że art. 44 ust. 1 Konstytucji RP nakłada na organy gminy, regulujące podstawowe problemy ustrojowe, obowiązek bezwzględnego przestrzegania zgodności aktów prawa miejscowego z prawem. W ramach realizacji tego obowiązku organy gminy nie mogą wprowadzać w uchwałach zapisów odmiennych od ustawowych. Nieprzestrzeganie tego zakazu stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż prawo nie pozostawia radzie gminy pełnej swobody przy kształtowaniu pozycji jednostki pomocniczej. Z tego względu zakwestionowano także przepisy § 27 ust. 2 i 3, § 29 ust. 1 oraz § 31 ust. 2 uchwały, które przekazały zebraniu wiejskiemu nieprzewidziane dla tego organu kompetencje. Odnośnie zapisu § 13 ust. 2 pkt 8 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Gminy przyjęła zapis stanowiący o wyłącznej kompetencji zebrania wiejskiego do powoływania doraźnych komisji, organ nadzoru zarzucił, iż zapis ten został podjęty bez podstawy prawnej. Stwierdził bowiem, że w ustawie o samorządzie gminnym brak jest jakiegokolwiek przepisu upoważniającego radę gminy do decydowania w statucie sołectwa o istnieniu tego rodzaju komisji. Dalej wskazał, że w art. 35 ust. 3 ustawy określono katalog zagadnień, jakie powinny się znaleźć w statucie jednostki pomocniczej gminy. Z treści tego przepisu nie można wnioskować, że rada gminy może powołać do istnienia całkiem nową strukturę, którą stanowiłyby doraźne komisje. Ustawodawca jednoznacznie określił w art. 36 omawianej ustawy, jakie podmioty są organami sołectwa i tylko do nich mogą odnosić się przyjmowane w statucie sołectwa regulacje. Z kolei, w § 13 ust. 2 pkt 11 zaskarżonej uchwały Rada Gminy postanowiła, że do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego należy określanie sposobu korzystania ze składników mienia stanowiącego własność gminy, przekazanych sołectwu do zarządzania i korzystania oraz określanie sposobu przeznaczenia dochodów uzyskanych z tego źródła. Organ nadzoru stwierdził, że zapis powyższy narusza prawo poprzez przekazanie kompetencji do określenia zakresu, sposobu zarządzania i korzystania z przekazanego jednostce mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła organowi nieuprawnionemu, tj. zebraniu wiejskiemu. W art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustalono, że jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Z przytoczonego przepisu wynika wyraźnie, że sposób korzystania z przekazanego jednostce mienia oraz zakres przeznaczenia dochodów uzyskanych z tego źródła określa rada gminy w statucie. Ponieważ to rada gminy jest właściwa w sprawach uchwalania statutów, które mają regulować powyższe zagadnienia, nie może ona przenieść tego uprawnienia na zebranie wiejskie. W § 28 ust. 1 uchwały Rada uchwaliła, że "Dla ważności wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność na Zebraniu Wiejskim co najmniej 1/10 uprawnionych do głosowania mieszkańców Sołectwa". Wprowadzając próg frekwencji, Rada przekroczyła upoważnienie wynikające z art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy. W konsekwencji, wniesiono też o stwierdzenie nieważności § 28 ust. 3 zaskarżonej uchwały, który nawiązuje do określonego w tej uchwale, bez podstawy prawnej, quorum wymaganego dla stwierdzenia ważności wyborów. Ponadto organ nadzoru zarzucił, że zapis § 43 ust. 1 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 33 ust. 3 ustawy, który określa, że kierownikiem urzędu jest wójt. Tylko w jego kompetencji - jako pracodawcy - jest powierzanie jakichkolwiek zadań pracownikom urzędu, w tym skarbnikowi gminy. Rada gminy nie ma więc żadnego upoważnienia do nakładania takich obowiązków na skarbnika. Wynika to również bezpośrednio z treści art. 4 pkt. 2 a ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 42, poz. 1593 ze zm.), który określa, że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych dokonuje wójt gminy.