Wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r., sygn. I OSK 985/22

Nieruchomości

Dnia 18 maja 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1311/20 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2021 r., I SA/Wa 1311/20 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość: uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] (pkt 1.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt 2.).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość położona w mieście D., w obrębie [...] D., oznaczona jako działka nr [...], o powierzchni 0,0174 ha, została przeznaczona pod budowę obwodnicy miasta D., w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] L. – P. – G., wraz z budową i przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej, budowli i urządzeń budowlanych. Następnie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 5.298,00 zł na rzecz J. S.za prawo własności ww. nieruchomości (pkt 1.) oraz o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości ww. nieruchomości, tj. o kwotę 264,90 zł (pkt 2.), a nadto zobowiązał Zarząd Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania we wskazanym w decyzji terminie (pkt 3.). Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. S., zarzucając rażące zaniżenie wysokości odszkodowania i domagając się zapłaty ceny rynkowej za nieruchomość przejętą pod inwestycję drogową. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. Minister Rozwoju, w następstwie rozpoznania ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister wskazał, że podstawę ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 1 lipca 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J.S. Biegła wskazała, że zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta D., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta D. z dnia [...] października 2002 r., działka nr [...] położona jest w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Wobec faktu, że przeznaczenie nieruchomości z decyzji jest odmienne od przeznaczenia wynikającego ze studium, na potrzeby wyceny rzeczoznawca przeanalizowała lokalny rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, położonych na obszarach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, obejmujący obszar miasta D. oraz rynek nieruchomości drogowych, obejmujący powiat r. oraz powiaty o podobnym stopniu urbanizacji i rozwoju (j., p., s., r., k.). Do wyceny przyjęto okres od stycznia 2017 r. do daty wyceny. Biegła podniosła, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejmowanej na cele dróg publicznych kluczowe znaczenie ma zdefiniowanie nieruchomości podobnych, wg których określa się wartość przejmowanej nieruchomości. W tej materii mechanizm wyceny zawarty jest w art. 134 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.65 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", który określa "zasadę korzyści". Zasada ta polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości stanowiących podstawę wyceny, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego. Każdorazowo zatem biegły ma obowiązek przeprowadzić badanie rynku nieruchomości, które wskaże, jaki wariant wyceny będzie korzystniejszy i tym samym pozwoli uzyskać wyższe odszkodowanie. Analizując nieruchomości o przeznaczeniu rolnym rzeczoznawca wskazała, że najwyższe ceny uzyskują grunty rolne położone w niewielkiej odległości od zabudowy, z dogodnym dojazdem i o korzystnym ukształtowaniu terenu. Znacznie tańsze natomiast są grunty położone w terenach oddalonych od zabudowań, o niekorzystnym ukształtowaniu terenu i z utrudnionym dojazdem. Biegła stwierdziła, że ceny gruntów w analizowanym okresie kształtują się w przedziale od 1,00 zł/m2 do 2,23 zł/m2, przy cenie średniej 1,44/m2, podczas gdy ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zawierały się w przedziale od 10,00 zł/m2 do 50,00 zł/m2, przy cenie średniej 28,75 zł/m2. Na podstawie przeprowadzonej analizy rynku biegła stwierdziła, że ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne kształtują się na wyższym poziomie w porównaniu do nieruchomości rolnych, a zatem mając na uwadze, że cel wywłaszczenia spowodował zwiększenie wartości przedmiotowej nieruchomości, jej wyceny dokonano wg alternatywnego sposobu użytkowania nieruchomości, zgodnie z brzmieniem art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie w sprawie wyceny". Wartość rynkową prawa własności gruntu biegła określiła w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, na podstawie cen gruntów nabywanych pod drogi publiczne. Do ostatecznego zbioru nieruchomości porównawczych wybrała 17 transakcji, które pod względem przyjętych cech rynkowych uznała za najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. Biegła ustaliła, że dla rynku najważniejsze są następujące atrybuty z odpowiadającymi im wagami: położenie ogólne (waga 40%), otoczenie i sąsiedztwo (waga 30%), sposób użytkowania (waga 30%). Następnie dokonała stosownej korekty w oparciu o przejęte ceny rynkowe i obliczyła wartość 1 m2 szacowanego gruntu na kwotę 30,00 zł. W konsekwencji, wartość działki nr [...] ustaliła na kwotę 5.220,00 zł. Znajdujące się na wycenianej działce nasadzenia roślinne oszacowano na kwotę 78,00 zł. Łączna wartość wycenianej nieruchomości wyniosła 5.298,00 zł. Organ odwoławczy podniósł również, że w związku z wydaniem przedmiotowej nieruchomości do dyspozycji inwestora w ustawowym terminie, prawidłowo organ I instancji ustaloną kwotę odszkodowania powiększył o 5 % wartości nieruchomości. Dalej organ odwoławczy wskazał, że oceniając przydatność dowodu w postaci operatu szacunkowego miał na względzie art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz § 36 ust. 4, § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wyceny. W warunkach rozpatrywanej sprawy za podstawę wyceny rzeczoznawca prawidłowo przyjęła nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, z uwagi na wyższość cen transakcyjnych tego typu transakcji od nieruchomości rolnych. Przyjęta metodologia wyceny jest zgodna z regulacjami zawartymi w art. 134 ust. 4 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, a autorka operatu szacunkowego wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia w sprawie wyceny. Minister podkreślił także, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. W rozpoznawanej sprawie operat sporządzono przy poszanowaniu reguł ustanowionych w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2018.1474 ze zm.), dalej jako "specustawy drogowej", u.g.n. i rozporządzenia w sprawie wyceny. Skoro zatem oceniane opracowanie biegłego nie zawiera uchybień, organ odwoławczy za niezasadny uznał wniosek J. S. o powołanie innego biegłego z zakresu szacowania nieruchomości. Opracowany w sprawie operat mógł zatem stanowić podstawę do określenia wysokości należnego stronie odszkodowania. Organ odwoławczy dodał, że jeżeli strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości przedmiotowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny tego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości jego sporządzenia. Do takiego działania strona skarżąca była uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Skorzystanie z tych możliwości zależy jednak od inicjatywy strony. Ponadto, w toku postępowania skarżący nie przedłożył dowodu w postaci kontroperatu, który wskazywałby na zaniżenie kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Minister nie podzielił również zarzutu skargi o braku możliwości realizacji planowanych inwestycji w związku z przejęciem przedmiotowej nieruchomości na cele drogowe. Zdaniem organu, obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartości nabytego prawa własności lub użytkowania wieczystego. Specustawa drogowa wyraźnie wskazuje, że odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Przy tym odszkodowanie ustala się wg wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką mógłby ponieść skarżący wskutek utraty nieruchomości.