Wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. I OSK 2403/20

Nieruchomości

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1426/19 w sprawie ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta G.kwotę 1.120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2019 r., I SA/Wa 1426/19 oddalił skargę Gminy Miasta G. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania na rzecz gminy własności nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Gmina Miasta G. wystąpiła do Wojewody Pomorskiego o nieodpłatne przekazanie, w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1990.32.191 ze zm.), dalej jako "u.p.w.", prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym Miasta G., położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 0,0493 ha. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] września 2018 r. odmówił nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy Miasta G.prawa własności ww. nieruchomości. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Gmina Miasta G. wniosła odwołanie. Po jego rozpatrzeniu, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że nie może ono zostać uwzględnione i ww. decyzją z dnia [...] maja 2019 r. utrzymała w mocy zaskarżona decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody Pomorskiego stanowi art. 5 ust. 4 u.p.w. Przekazanie gminie mienia w omawianym trybie, niebędące przekazaniem obligatoryjnym, jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa i jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi i bezpośrednio określonymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację. Organ odwoławczy podkreślił, że kwestie dotyczące ewentualnego przekazywania mienia państwowego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego zostały jednolicie uregulowane przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w stosunku do nieruchomości rolnych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Stosowanie więc w ich miejsce regulacji incydentalnej zawartej wart. 5 ust. 4 u.p.w., bez jej powiązania z treścią całej ustawy, uznać należy za działanie nieznajdujące uzasadnienia w obowiązującym systemie prawa. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie istotne jest ustalenie, czy przedmiotowe działki stanowiły na dzień 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, czy Miasto G. wykonuje konkretne zadania własne na przedmiotowej nieruchomości, w szczególności te, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2019.506 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", a następnie, czy przeniesienie własności ww. działek w trybie art. 5 ust. 4 u.p.w. jest prawnie uzasadnione. Organ wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w pasie drogowym ul. C., która nie stanowi drogi publicznej, a prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało nabyte przez wnioskujące Miasto w związku z pełnioną funkcją komunikacyjną. W dniu [...] i [...] maja 1990 r. oraz obecnie nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. W ewidencji gruntów przedmiotowa działka oznaczona jest symbolem "[...]" – tereny p. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka znajduje się w strefie oznaczonej jako [...]– ulica l. Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało nabyte przez Miasto G. od Pomorskiej specjalnej [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. na podstawie umowy zniesienia współużytkowania wieczystego gruntu oraz współwłasności budynków i budowli z dnia [...] sierpnia 2016 r. Miasto G. na przedmiotowej nieruchomości wykonuje zadanie własne polegające na eksploatacji i utrzymaniu działki pełniącej funkcję drogową, które jest realizowane na podstawie posiadanego przez gminę prawa użytkowania wieczystego. W toku postępowania Wojewoda Pomorski wystąpił do Prezydenta Miasta G. o wyjaśnienie, dlaczego Gminie Miasta G. nie wystarczy do realizacji jej zadań posiadane prawo użytkowania wieczystego. W odpowiedzi Prezydent Miasta G.wskazał, że utrzymanie przedmiotowej działki należy do zadań Zarządu Dróg i Zieleni, jednostki budżetowej Miasta G. W związku z powyższym Miasto ponosi koszty związane z utrzymaniem działki wynikające z pełnienia przez nią funkcji drogowej oraz jednocześnie ponosi koszty związane z opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego. Dodał również, że komunalizacja powyższej nieruchomości umożliwi zmniejszenie kosztów związanych z eksploatacją działki położonej w pasie drogowym ul. C., których eksploatacja i utrzymanie należy do zadań Miasta. Przedmiotowa ulica stanowi ulicę [...] o charakterze ogólnodostępnym, publicznym, który wyklucza komercyjne wykorzystanie nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w całości podzieliła stanowisko organu I instancji. Podkreśliła, że obecnie Miasto jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że może realizować zadania własne na tej nieruchomości na prawach zbliżonych do prawa własności. Tym samym Miasto G. ma prawo do zagospodarowania tej nieruchomość zgodnie z przepisami. W konsekwencji organ uznał, że prawo użytkowania wieczystego jest wystarczające do realizowania przez Gminę zadań własnych w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. W opinii Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania Gminie Miasta G. przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 u.p.w., które nie jest obligatoryjne. Przepis ten pozostawia do uznania organu, czy dane mienie przekaże, czy też nie, a decyzja podejmowana w tym zakresie jest decyzją uznaniową. Organ odwoławczy wyjaśnił tryb i zasady wydawania przez organ decyzji uznaniowej. Wskazał, że decyzja w zakresie uznania zasadności przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz wnioskującej gminy, w sytuacji ustalenia, że dane mienie Skarbu Państwa służy realizacji zadań wnoszącej gminy, należy ostatecznie do organu, a ten podejmuje ją w ramach prowadzonej przez siebie polityki w tym zakresie, kierując się ponadgminnym interesem społecznym, a decyzja ma w tym przypadku charakter fakultatywny. Miasto G. jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości i nie wykazało, aby prawo to było niewystarczające do realizowania jego zadań. Zdaniem organu odw2ołąwczego przekazanie spornej nieruchomości w omawianym trybie prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia majątku Gminie G.