Wyrok NSA z dnia 8 maja 2018 r., sygn. II OSK 2701/16

Inne

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 207/16 w sprawie ze skargi J. O. i N. O. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 207/16 w sprawie ze skargi J. O. i N. O. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2009 r. nr [...] w całości w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Rada Miejska w K. w dniu [...] 2009 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla terenów rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolem R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarżący posiadają interes w zaskarżeniu uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Źródłem bowiem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Naruszenie tego interesu następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy prawa miejscowego, stanowią źródło norm, które mogą modyfikować dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela z nieruchomości. Skarżącym przysługuje prawo własności nieruchomości położonej na obszarze objętym planem. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w K. niewątpliwie wpłynęła na zakres uprawnień skarżących do korzystania z ich nieruchomości, tym bardziej, że dopuściła możliwość lokalizacji na tym terenie sieci napowietrznych, podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, prowadzenie dróg wewnętrznych, tras sportowych oraz lokalizację elektrowni wiatrowych. Skarżący byli zatem uprawnieni do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Stanowisko takie prezentowane jest również w doktrynie, gdzie wskazuje się, że legitymowanym do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym jest właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości objętej ustaleniami tego planu. Stwierdzenie naruszenie interesu prawnego skarżących otwiera więc drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (między innymi pod budowę elektrowni wiatrowych), Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr.121, poz. 1266 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia skarżonej uchwały, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Wyrażenie zgody następuje na wniosek wójta, burmistrza, prezydenta miasta (ust.3). Do wniosku dotyczącego gruntów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, marszałek województwa dołącza swoją opinię i przekazuje wniosek odpowiedniemu ministrowi w terminie do 30 dni od chwili złożenia wniosku przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta ( ust.4). Wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również w czasie podjęcia skarżonej uchwały, podkreśla się, że pojęcie "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia" należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany przeznaczenia. Zdaniem Sądu I instancji w takim przypadku zwarty obszar projektowany będą stanowiły zarówno działka przeznaczona pod zabudowę, jak i działka przeznaczona pod drogę. Zatem nie chodzi tu wyłącznie o działkę, na której ma być zrealizowany obiekt budowlany, ale również o działki, których przeznaczenie musi zostać zmienione, aby powstający obiekt budowlany mógł być zgodnie z jego przeznaczeniem wykorzystywany. Obecnie działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze - jako wyjątek od tej zasady. Zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony, jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Zatem przez "zwarty obszar", o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy rozumieć teren gruntów rolnych, na którym wyłączeniu z produkcji rolnej podlegałyby niewielkie odrębne powierzchnie takich gruntów. Wobec tego, jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne, to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolne mogą być realizowane. Obszarem projektowania, jako jednostką planistyczną nie jest wyłącznie działka lub działki gruntu w rozumieniu prawno-geodezyjnym, lecz powierzchnia przestrzenna objęta granicami linii ujętych na mapie stanowiących załącznik do skarżonej uchwały (a nie granicami poszczególnych działek przeznaczonych pod budowę poszczególnych turbin wiatrowych). Tak więc obszar projektowany to obszar funkcjonalno-przestrzenny, a nie prawno-geodezyjny. Obligatoryjność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów wiąże się z tym, że uchwalenie planu miejscowego z naruszeniem art.17 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia skarżonej uchwały, w zw. z art. 7 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bez uzyskania zgody właściwego ministra, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, powodując nieważność uchwały rady gminy. Sąd I instancji podzielił zarzut skargi dotyczący braku uzyskania opinii właściwej izby rolniczej w toku procedury planistycznej. Zgodnie art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zawiadamia, na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu, zaś art. 5a ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz. U. nr 101, poz. 927, ze zm.) stanowi, że organy administracji rządowej w województwie oraz organy samorządu terytorialnego zasięgają opinii właściwej miejscowo izby o projektach aktów prawa miejscowego dotyczących rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych, z wyjątkiem przepisów porządkowych. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała odnosi się do rolnictwa, zatem wbrew stanowisku organu gminy powinna być w trakcie procedury planistycznej przedłożona do zaopiniowana właściwej izbie rolniczej. Skoro w niniejszej sprawie nie zostało to uczynione, to zgodzić się należy z autorem skargi, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu i to w sposób istotny. Zdaniem Sądu I instancji zmiana planu w zakresie wskazanym w skardze wymagała również sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie bowiem z art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia skarżonej uchwały, uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi być poprzedzone przeprowadzeniem strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, w ramach której powinny być uwzględnione między innymi istniejące problemy ochrony środowiska istotne z punktu widzenia realizacji projektowanego dokumentu, w szczególności dotyczące obszarów podlegających ochronie na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Z treści art. 51 ustawy wynika również, że jednym z podstawowych elementów ocenianych w prognozie oddziaływania na środowisko jest wpływ planowanych sposobów zagospodarowania terenu na występujące powierzchniowe formy ochrony przyrody oraz wzajemne powiązania pomiędzy poszczególnymi elementami środowiska. Jeżeli zatem z opracowanej w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko prognozy będzie wynikało, że proponowane postanowienia aktów planowania nie uwzględniają w dostateczny sposób przedstawionych wyżej standardów ochrony środowiska przyrodniczego, to będzie to oznaczało, że przyjęte w ocenianym projekcie rozwiązania są wadliwe, a organ administracji będzie musiał poszukać innych wariantów zagospodarowania przestrzeni, takich, które w odpowiedni sposób będą uwzględniały konieczność ochrony środowiska. Zatem należy przyjąć, że w takim przypadku niezbędne jest również wskazanie w sporządzonej prognozie oddziaływania na środowisko rozwiązań alternatywnych. Skoro zaskarżona uchwała została podjęta po dniu 15 listopada 2008r., a więc w czasie obowiązywania art. 46 pkt 1 ustawy z 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie przyrody oraz ocenach oddziaływania na środowisko, to konieczne było uwzględnienie tego przepisu przy podejmowaniu uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie spełnienie obowiązku przewidzianego w art. 46 pkt 1 powołanej ustawy jest istotnym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Takie wskazanie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że ww. przepis art. 28 ust. 1 stanowi regulację szczególną wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Wówczas stosownie do art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lub wyrok sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu wydawane są w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym przepisie) należy więc traktować jako nieistotne i nie powodujące nieważności uchwały.