Wyrok NSA z dnia 10 maja 2018 r., sygn. II OSK 3051/17

Wodne prawo

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "S." [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 43/17 w sprawie ze skargi "S. " [...] z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. postanawia sprostować wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 43/17 w ten sposób, że w sentencji tegoż wyroku w miejsce błędnie wpisanych słów: "z/s w [...]" wpisać słowa: "z siedzibą w [...]", 2. oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 43/17 oddalił skargę "S." [...] z/s w [...] na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...] 2016 r. znak: [...] , stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2014 r. znak: [...] , zmieniającej decyzję własną z dnia [...] 2011 r. znak: [...], którą udzielone zostało pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód - odprowadzanie istniejącym wylotem w km [...] do kanału [...] oczyszczonych ścieków przemysłowych z zakładowej mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zmiana pozwolenia wodnoprawnego w trybie art. 155 K.p.a. jest dopuszczalna. Sądy administracyjne wielokrotnie rozpatrywały skargi na decyzje wydane na podstawie art. 155 K.p.a., zmieniające pozwolenia wodnoprawne i nie kwestionowały możliwości zastosowania tego trybu w tej kategorii spraw. Poprzez wydanie takiego pozwolenia adresat uzyskuje uprawnienie do prowadzenia jednego z rodzajów działalności, o których stanowi art. 122 ust. 1-2 ustawy Prawo wodne. Związany charakter tej decyzji nie stoi na przeszkodzie dokonaniu zmiany jej treści w razie zaistnienia przesłanek, o których stanowią art. 154-155 K.p.a. Samo związanie dotyczy w tym wypadku wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej, które nie jest zależne od spełnienia ściśle określonych warunków i nie podlegają jakiejkolwiek modyfikacji. Obowiązek organu wydania decyzji o określonej treści w razie spełnienia istniejących ku temu przesłanek nie uniemożliwia zmiany decyzji w sytuacji modyfikacji zamierzenia inwestycyjnego, które także pozostaje w zgodzie z obowiązującą regulacją prawną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że ze względu na to, iż pozwolenie wodnoprawne jest decyzją, na podstawie której dochodzi do nabycia prawa przez stronę, obowiązkiem organu przed jej wydaniem było uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania. Jak przyjmuje się w doktrynie i w orzecznictwie sądowym, wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie w formie oświadczenia złożonego organowi administracji publicznej jest jedną z przesłanek zmiany decyzji w oparciu o art. 155 K.p.a. Brak uzyskania takiej zgody traktowany jest w kategoriach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W ocenie Sądu I instancji weryfikacja w trybie art. 155 K.p.a. decyzji ostatecznej może nastąpić, jeśli wyraża na to zgodę strona, jednak warunek ten nie jest ograniczony tylko do zgody strony, która na podstawie tej decyzji nabyła prawo, ale obejmuje również te strony postępowania, których praw czy obowiązków dotyczy decyzja. Zgoda, o której mowa w art. 155 K.p.a., może zostać wyrażona w dowolnej formie, byleby tylko dostatecznie wyraźnie. Sąd I instancji stwierdził, iż krąg stron w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. nie musi być tożsamy z kręgiem stron w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a zatem legitymacja procesowa winna być obecnie badana ponownie, z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Trafne jest założenie organu odwoławczego, że do uchylenia lub zmiany decyzji wymagana jest zgoda wszystkich stron, a nie tylko beneficjenta pozwolenia. Na aprobatę zasługuje również stanowisko, że legitymacja procesowa poszczególnych podmiotów powinna być weryfikowana w oparciu o art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1121, ze zm.), a nie w oparciu o art. 28 K.p.a. W tym stanie rzeczy kluczowego znaczenia nabrała odpowiedź na pytanie, czy krąg stron został ustalony w toku postępowania prawidłowo, w sposób niebudzący wątpliwości. Jest to istotne z dwóch powodów: po pierwsze, chodzi o zapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim uprawnionym (aspekt procesowy); po drugie, ważne jest ustalenie czyje stanowisko w sprawie (zgoda lub brak zgody) warunkuje dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji (aspekt materialnoprawny). Odnośna odpowiedź - co do decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2014 r., wydanej na podstawie art. 155 K.p.a., zdaniem Sądu I instancji - nie może być pozytywna. W postępowaniu nieważnościowym w decyzji z dnia [...] 2016 r. w sposób nie do końca wyczerpujący przyznano status strony, tym niemniej w decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] 2016 r. zasadnie wskazano m.in. na właściciela wody - kanału [...], jako na podmiot pominięty w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, słusznie organ I instancji argumentował, że w dokumentacji sprawy brak jest nie tylko stosownych pisemnych oświadczeń, ale nawet zawiadomienia stron o wszczęciu i prowadzeniu postępowania w trybie art. 155 K.p.a., mimo iż zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 K.p.a. (i nie może być ona dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona). Stosownie do art. 10 ustawy Prawo wodne wody są własnością Skarbu Państwa, innych osób prawnych albo osób fizycznych. Wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej, śródlądowe wody powierzchniowe płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast wody stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego są wodami publicznymi. Z kolei przepis art. 11 ust. 1 tej ustawy stanowi, że prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 13, wykonują: 1) minister właściwy do spraw gospodarki morskiej - w stosunku do wód morza terytorialnego oraz morskich wód wewnętrznych, wraz z wodami Zatoki Gdańskiej; 2) Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - w stosunku do wód istotnych dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, w szczególności wód podziemnych oraz śródlądowych wód powierzchniowych: a) w potokach górskich i ich źródłach, b) w ciekach naturalnych, od źródeł do ujścia, o średnim przepływie z wielolecia równym lub wyższym od 2,0 m3/s w przekroju ujściowym, c) w jeziorach oraz sztucznych zbiornikach wodnych, przez które przepływają cieki, o których mowa w lit. b, d) granicznych, e) w śródlądowych drogach wodnych; 3) dyrektor parku narodowego - w stosunku do wód znajdujących się w granicach parku, z wyłączeniem wód, o których mowa w pkt 2 lit. d oraz lit. e, które są sklasyfikowane w klasie wyższej niż klasa I, na podstawie ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1458, z 2015 r. poz. 1690 i 1960 oraz z 2016 r. poz. 1954); 4) marszałek województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa - w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy, oraz w stosunku do pozostałych wód niewymienionych w pkt 1-3. Prawidłowo zatem w decyzjach obu instancji, wydanych w postępowaniu nieważnościowym zwrócono uwagę na brak udziału jakichkolwiek podmiotów - poza wnioskodawcą - w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 155 K.p.a., kwalifikując tę wadliwość jako przesłankę stwierdzenia nieważności. Abstrahując od stanowiska dotyczącego konieczności udziału w tymże postępowaniu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej należy wskazać, że brak jakichkolwiek podmiotów - poza wnioskodawcą - w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a., w świetle przytoczonych wyżej poglądów doktryny oraz uprawnień właścicielskich do wód, przesądza o zaistnieniu pozytywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] 2011 r. Odnośnie zaś do zagadnienia traktowania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej jako strony postępowania wskazać należy, że przepis art. 127 ust. 7 ustawy - Prawo wodne miał następujące brzmienie: "Stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych." Aktualne zaś brzmienie art. 127 ust. 7 ustawy - Prawo wodne (również na dzień wydawania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty z dnia [...] 2014 r. wydanej w trybie art., 155 K.p.a.), przesądza o braku podstaw do uznania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej za stronę postępowania. Wśród podmiotów którym przyznano taki status ustawodawca, na zmieniając przedmiotowy przepis na mocy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 850) wymienił: wnioskodawcę ubiegającego się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, właściciela wody, właściciela urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, właściciela istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, władającego powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, uprawnionego do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.