Wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1608/17

Administracyjne postępowanie

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Opolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II SA/OP 30/17 w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Nysie na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, II. zasądza od Gminy N. na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II SA/OP 30/17 oddalił skargę Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Rada Miejska w N. w dniu [...] grudnia 2015 r. podjęła uchwałę Nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w zaskarżonym wyroku wskazał, że z analizy dokumentacji planistycznej przedstawionej przez Gminę wynika, że kolejne etapy procedury - wszczętej uchwałą Rady Miejskiej w N. nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N., obejmującego działki nr [...],[...],[...] i [...], k.m. 15, obręb Ś. w N. - przeprowadzono zgodnie z art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zostały one prawidłowo udokumentowane, stosownie do wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem Sądu I instancji podjęto wszystkie następujące po sobie, a przewidziane w przepisach prawa czynności, polegające na uchwaleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium i ogłoszeniu o tym w BIP w dniu 14 kwietnia 2015 r. oraz w prasie lokalnej w dniu 14-20 kwietnia 2015 r., ze wskazaniem terminu składania wniosków do dnia 8 maja 2015 r., zawiadomieniu właściwych organów i dokonaniu uzgodnień oraz zaopiniowania. Ogłoszono też w dniu 20 października 2015 r. na BIP, a w dniu 20-26 października 2015 r. w prasie lokalnej, o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu Studium w okresie od 28 października 2015 r. do 18 listopada 2015 r., ze wskazaniem prawidłowego terminu do zgłaszania uwag i poinformowano o terminie dyskusji publicznej wyznaczonej na dzień 16 listopada 2015 r. Jak wynika z przedłożonej dokumentacji, w tym protokołu z przeprowadzenia dyskusji publicznej nad projektem, nie wniesiono żadnych uwag. W okresie wyłożenia projektu Studium również nie została złożona żadna uwaga do planowanej zmiany Studium. Sąd I instancji wskazał, że analiza przedstawionej przez Gminę dokumentacji planistycznej potwierdza zatem dochowanie trybu sporządzenia przedmiotowego Studium. Natomiast odnośnie do wprowadzonej w projekcie spornej zmiany wskaźnika intensywności zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem "UC", już po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu, to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera odrębne regulacje dotyczące procedury uchwalania studium i planu. Ustawodawca nie posłużył się techniką odesłania, w konsekwencji czego należy uznać, że każda z procedur uchwałodawczych ma charakter wyczerpujący. Do zachowania danej procedury konieczne, a zarazem wystarczające jest dokonanie wymienionych w niej czynności, w nakazanym porządku. Kwestię konieczności ponowienia czynności planistycznych w stosunku do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustawodawca uregulował w art. 19 ust. 1 ustawy planistycznej, stanowiąc, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Regulacji takiej nie przewidziano natomiast w procedurze uchwalenia studium. Ustawodawca nie wprowadził obowiązku rady gminy ponawiania czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium. Rozwiązanie takie koresponduje z charakterem prawnym studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a zatem procedura jego uchwalania nie wymaga wprowadzania takich gwarancji, jakie są uzasadnione w procedurze uchwalania aktu prawa miejscowego. Uchwalenie planu miejscowego prowadzi bowiem bezpośrednio do wydania aktu prawa powszechnie obowiązującego, wywierającego skutki w sferze wykonywania prawa własności nieruchomości. Oceniając charakter wprowadzonej zmiany Sąd I instancji wskazał, że nie dotyczyła ona zmiany przeznaczenia terenu, czy też zasadniczych rozwiązań określonych w Studium. Nie była wynikiem uwag czy wniosków społeczeństwa, a także nie wynikała z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Sporna zmiana ustalająca maksymalną intensywność zabudowy dla obiektów wielkopowierzchniowych w istocie miała stanowić zabezpieczenie dla tego terenu przed nadmiernym zabudowaniem i wynikała z wprowadzonej ustawą o rewitalizacji zmiany art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten obecnie wymaga bowiem określenia w studium, uwzględniających bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych spod zabudowy. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest regulacji wprost określającej obowiązek ponowienia czynności planistycznych w przypadku wprowadzenia zmian w przedstawionym do publicznego wglądu projekcie Studium, tak jak to ma miejsce w art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu I instancji, nie można uznać, że wobec wprowadzenia omówionej zmiany w projekcie Studium, nastąpiło istotne naruszenie trybu sporządzania na skutek zaniechania ponowienia czynności wyłożenia projektu Studium do publicznego wglądu i przeprowadzenia dyskusji publicznej.