Wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. II FSK 1049/15

Należy zauważyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Trzeba w niej przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem a wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który, zdaniem wnoszącego skargę, został naruszony przez sąd pierwszej instancji oraz formę lub charakter tego naruszenia. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest także uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Naczelny Sąd Administracyjny związany bowiem zarzutami skargi kasacyjnej, nie może zastępować strony i precyzować, czy konkretyzować zarzutów skargi, bądź też ich uzasadnienia.

Teza od Redakcji

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Andrzej Jagiełło (sprawozdawca), Sędzia WSA del. Katarzyna Wolna-Kubicka, Protokolant asystent sędziego Jan Szczygieł, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1587/14 w sprawie ze skargi M. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 17 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

II FSK 1049/15

Uzasadnienie

1.1. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt. II SA/Kr 1587/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej p.p.s.a., oddalił skargę M.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 17 września 2014 r., w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. 1.2. Ze stanu sprawy przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że Kierownik Zespołu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Gminy L. wskazując, że działa z upoważnienia Wójta Gminy L. w dniu 23 czerwca 2014 r. wystosował do M.F. pismo zatytułowane "wezwanie do zapłaty". W treści pisma podano daty, w których upłynął termin uregulowania poszczególnych opłat z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi (12 pozycji od 10 sierpnia 2013 r. do 15 maja 2014 r.). Obliczono, że kwota do zapłaty na dzień 23 czerwca 2014 r. wyniosła 288 zł, przy czym zaznaczono, że zwiększa się z każdym dniem o odsetki podatkowe. Wezwano do zapłaty tej kwoty wraz z odsetkami od zaległości podatkowych w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. M.F. w piśmie z dnia 26 czerwca 2014 r. określonym jako "Prośba o załatwienie naszej sprawy Odwołanie", wskazał, że nie zgadza się z wezwaniem do zapłaty, oraz "z tymi przepisami", ponieważ nie produkuje żadnych śmieci. Pismo o podobnej treści M.F. wystosował również w dniu 8 lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z dnia 17 września 2014 r., na podstawie art. 228 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.) - dalej: O.p., oraz art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399), stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ podał, że zaskarżone wezwanie do zapłaty z dnia 23 czerwca 2014 r., symbol: N2118 - dotyczy zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od sierpnia 2013 r. do maja 2014 r. Wskazana w wezwaniu wysokość miesięczna przedmiotowej opłaty jest zgodna z osnową decyzji Wójta Gminy L. z 27 marca 2014 r. Decyzja ta została doręczona stronie w trybie art. 150 O.p. w dniu 17 kwietnia 2014 r. Organ zauważył, że zaskarżone wezwanie nie spełnia wymogów upomnienia określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia ministra finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541). Nie można go więc utożsamiać z pierwszą czynnością jaka powinna być dokonana w postępowaniu egzekucyjnym. Brak jest bowiem pouczenia o wszczęciu postępowania egzekucyjnego w przypadku niewykonania zobowiązania w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia. Organ przytoczył treść art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 13 § 1 pkt 3 O.p. oraz podniósł, że środki odwoławcze zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania podatkowego mogą być wniesione od decyzji, a ponadto od postanowień i innych aktów jeżeli przepisy prawa przewidują taką możliwość. Zaskarżone wezwanie do zapłaty nie zawiera żadnego władczego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony, ma jedynie charakter informacyjny, jego zadaniem było przypomnienie zobowiązanemu o kwocie zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W przeciwieństwie do decyzji administracyjnej nie przydaje ono nowych praw i obowiązków, a jedynie przypomina o konieczności wykonania tych już istniejących. Wezwanie nie jest również postanowieniem - nie dokonuje żadnej oceny faktyczne lub prawnej, która to występuje w rozstrzygnięciach. Od wezwania tego nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Dlatego też wniesienie odwołania od wezwania do zapłaty jest niedopuszczalne. W rozpatrywanej sprawie brak jest bowiem przedmiotu odwołania. M.F. w skardze na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie argumentował, że nie zgadza się z nałożenieniem na niego opłat w sytuacji, gdy nie produkuje śmieci i ścieków. Domagał się umorzenia nałożonej opłaty ze względu na trudną sytuację majątkową oraz zdrowotną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. W piśmie z 27 listopada 2014 r. ustanowiony z urzędu dla skarżącego pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie art. 52 § 4 p.p.s.a. oraz art. 228 § 1pkt 1 O.p. 1.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd za prawidłowe uznał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że wezwanie do zapłaty z dnia 23 czerwca 2014 r. ma jedynie charakter informacyjny. Ponieważ od tego rodzaju pisma nie przysługuje żaden środek odwoławczy, wniesienie odwołania od wezwania do zapłaty jest niedopuszczalne. W ocenie Sądu, zarzut skarżącego, że pismo złożone przez niego w dniu 8 lipca 2014 r. w istocie nie było odwołaniem i dlatego powinno być potraktowane jako wezwanie Wójta do usunięcia naruszenia prawa, nie zasługuje na uwzględnienie. Pismo adresowane było do SKO w Nowym Sączu i w nagłówku zawierało sformułowanie "odwołanie". Wezwanie do zapłaty nie mogło stanowić, jak twierdzi skarżący, "innego aktu", o którym mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. O akcie lub czynności w rozumieniu tego przepisu, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie wezwanie do zapłaty było następstwem wydania decyzji administracyjnej z dnia 27 marca 2014 r. o określeniu miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, nie było również "upomnieniem", skoro takowe sporządzono dopiero w dniu 14 lipca 2014 r. Sąd za nietrafny uznał zarzut, że skarżący złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, poprzedzające zaskarżenie uchwały Rady Gminy w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie L., o czym świadczy sformułowanie cyt. "nie zgadzam się z tymi przepisami". Poza tym cytatem pismo to nie zawiera żadnych innych elementów świadczących o takiej intencji skarżącego. Było ono adresowane do SKO i dotyczyło wezwania do zapłaty. 2.1. Skarżący w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył wskazany powyżej wyrok w całości, zarzucając mu: 1.naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, co w konsekwencji doprowadziło do uniemożliwienia stronie skarżącej wywiedzenie wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż strona skarżąca nie zna wszystkich motywów jakimi kierował się sąd oddalając skargę; b) naruszenie art. 52 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie strony możliwości złożenia skargi na akt administracyjny, jakim było skierowane do skarżącego przez Wójta Gminy L. wezwanie do zapłaty zaległości z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi z dnia 23 czerwca 2014r. - w związku z naruszeniem art. 228 § 1 pkt 1 O.p. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, gdyż w istocie pismo złożone przez Skarżącego po otrzymaniu przedmiotowego wezwania do zapłaty zaległości nie było odwołaniem, a powinno zostać potraktowane jako wezwanie Wójta Gminy L. do usunięcia naruszenia prawa; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 6h w zw. z art. 6s ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż Skarżący zobowiązany jest do uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi pomimo braku ich faktycznego odbierania przez Gminę L. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej pełnomocnika ustanowionego z urzędu. 2.2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu należało ja oddalić. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodziła nieważność postępowania, co oznacza związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej. Należy zauważyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Trzeba w niej przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem a zatem wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który, zdaniem wnoszącego skargę, został naruszony przez sąd pierwszej instancji oraz formę lub charakter tego naruszenia. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest także uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Naczelny Sąd Administracyjny związany bowiem zarzutami skargi kasacyjnej, nie może zastępować strony i precyzować, czy konkretyzować zarzutów skargi, bądź też ich uzasadnienia. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej postawiono zarzuty oparte na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Przechodząc do ich oceny należy w pierwszym rzędzie odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż stosownie do tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Samoistny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego opartego na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wtedy, gdy w uzasadnieniu orzeczenia brak ustawowych elementów lub gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt I FSK, z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II FSK 1619/10; z dnia 9 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 2699/12 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 810/14; dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia kryteria określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i sporządzone zostało w sposób umożliwiający pełną kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy, także podnoszonych przez skarżącego, istotnych z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia. Należy przypomnieć, że przedmiotem jego kontroli było postanowienie organu o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania a zatem rozstrzygniecie o charakterze procesowym wydane na podstawie art. 228 § 1 pkt 1 O.p. Analiza treści uzasadnienia pozwala stwierdzić, że kontrolując zgodność z prawem zakwestionowanego postanowienia Sąd w prawidłowy sposób wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i rozpoznał sprawę w granicach zakreślonych art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Granice niniejszej sprawy zakreślała, zaś treść i charakter kwestionowanego postanowienia i w takich granicach Sąd pierwszej instancji ją rozpoznał uznając, że postanowienie to nie narusza prawa, co prawidłowo i przekonująco uzasadnił. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że sporne wezwanie do zapłaty miało charakter informacyjny i od pisma takiego rodzaju nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Wezwanie to nie stanowiło przy tym innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Trafnie w związku z tym Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że wniesione przez skarżącego odwołanie od wezwania było niedopuszczalne, a zatem należało stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 228 § 1 pkt 1 O.p. Konstatacja ta nie został w skardze kasacyjnej w żadnej mierze podważona. Prawidłowo przy tym Sąd uznał, że pismo skarżącego stanowiło odwołanie a nie, jak wywodził pełnomocnik skarżącego w piśmie uzupełniającym skargę, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, poprzedzające zaskarżenie uchwały Rady Gminy L. w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie. Taki charakter pisma wynika bowiem z jego treści, skoro zostało skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i wyraźnie dotyczyło wezwania do zapłaty. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie można także uznać go za wezwanie Wójta Gminy L. do usunięcia naruszenia prawa, jak wskazano w uzasadnieniu zarzutu: "w postaci najpierw wydania decyzji o określeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w konsekwencji wystosowania wezwania do zapłaty tych zaległości". Od decyzji Wójta Gminy z 27 marca 2014 r. w sprawie określeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi skarżącemu służyło, bowiem odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (art. 220 § 1 O.p.). Odpis tej decyzji został mu doręczony wraz z pouczeniem o prawie do wniesienia odwołania (k. 12) i skarżący z prawa tego nie skorzystał. Należy przy tym zwrócić uwagę na niekonsekwencję autora skargi kasacyjnej, który w dalszej części uzasadnienia stwierdza, że pismem tym skarżący skierował "wezwanie do usunięcia prawa w akcie prawa miejscowego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jakim jest uchwała Rady Gminy L. w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie L. W świetle powyższych rozważań pozbawiony podstaw jest, zatem także zarzut naruszenia art. 52 § 4 p.p.s.a. (pkt 1a). Podobnie pozbawiony podstaw jest , sformułowany w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 6h w zw. z art. 6s ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż skarżący zobowiązany jest do uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi pomimo braku ich faktycznego odbierania przez Gminę L. Należy przypomnieć, że przedmiotem rozpoznania Sądu pierwszej instancji była skarga na postanowienie o charakterze formalnym stwierdzające niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 228 § 1 pkt 1 O.p. Skoro zatem przedmiotem kontroli Sądu nie była prawidłowość zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, to nie mógł on dopuścić się przypisywanego mu naruszenia prawa materialnego. 3.2 Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.