Wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. II OSK 1220/14

Dnia 13 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 427/13 w sprawie ze skargi T.S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i umarza postępowanie sądowe, 2. zasądza od T. S. na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego 3. postanawia zwrócić T. S. z środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę wpisu od skargi w wysokości 500 (pięćset) złotych.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 29 stycznia 2014 r., II SA/Gd 427/13 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdynia z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], 2. określił, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane, 3. zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Po wydaniu w sprawie wielu decyzji administracyjnych oraz wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uchylających te decyzje Prezydent Miasta Gdyni decyzją z [...] grudnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy - Prawo budowlane, ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi - K. B. pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku oraz budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki nr [...], km [...], oraz działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że ocena naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy - Prawo budowlane uzależniona jest od ustalenia, czy wzniesienie obiektu budowlanego odpowiada normom Prawa budowlanego, warunkom techniczno - budowlanym, oraz czy planowana inwestycja nie powoduje uciążliwości dla otoczenia. Również zasada ochrony interesów osób trzecich podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym również Prawa budowlanego, tym samym jeżeli decyzja o pozwoleniu budowę nie wykazuje sprzeczności z tymi wymogami, to dolegliwości dla otoczenia wynikające z realizacji przedsięwzięcia nie stanowią naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Zasada ochrony interesów osób trzecich nie może zatem prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektu budowlanego czy miejscu jego posadowienia - nie można bowiem doprowadzić do sytuacji w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora. Ochrona interesów osób trzecich, zawarta w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane nie może sięgać również tak daleko, by uniemożliwić inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami. Zgodnie z art. 4 ustawy - Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Powyższa regulacja nawiązuje również do treści art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest również rozwinięciem i konkretyzacją zasady wyrażonej w art. 140 k.c., w myśl której właściciel może, z wyłączeniem innych osób, m.in.: korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Istotnie właściciel nieruchomości powinien przy wykorzystaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Ochrona interesów osób trzecich obejmuje bardzo szeroki wachlarz zagadnień z zakresu oddziaływania jednej nieruchomości na drugą i to nie tylko w zakresie zachowania przepisów techniczno-budowlanych, niemniej ochrona ta nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwić inwestorowi realizacje zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami, co wynika wprost z art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem organu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że objęty decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący powołując się na naruszenie jego interesów, gdzie realizacja zamierzenia budowlanego zakłócałby korzystanie z nieruchomości skarżącego ponad przeciętną miarę, nie wykazał skutecznie naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa, nie wykazał również realnych uciążliwości związanych z korzystaniem z jego nieruchomości, spowodowanych przez realizację przedmiotowej inwestycji. Szczegółowa analiza natomiast zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego daje podstawy do uznania, że przedmiotowe zamierzenie budowlane nie powoduje kolizji z możliwością swobodnego zagospodarowania i korzystania z działki będącej własnością skarżącego. Bezspornym jest - w ocenie organu - że co do zasady, możliwa jest realizacja przy granicy nieruchomości inwestycji odbiegającej gabarytami od budynku znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości (§ 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.), przy czym również przepisy prawa cywilnego dotyczące prawa własności i jego ochrony nie wykluczają takiej możliwości, tym samym stanowisko skarżącego (jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 949/11 ), iż w zakresie zbliżenia do granicy, miedzy sąsiednimi nieruchomościami musi istnieć równowaga nie jest w świetle stanu prawnego, jaki znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie uzasadnione. Analiza zabudowy znajdującej się w sąsiedniej okolicy przeprowadzona na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dokonanej w związku z wydaną dla przedmiotowej inwestycji decyzją o warunkach zabudowy prowadzi do jednoznacznych ustaleń, z których wynika, że powstający budynek mieszkalny realizowany zostaje na obszarze, na którym posadowienie budynku mieszkalnego na granicy nieruchomości sąsiedniej nie odbiega od stosunków miejscowych. Ocena natomiast wskaźnika zabudowy, czy też wysokości budynku została dokonana w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy. Oceniając zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, organ pierwszej instancji wskazał, że charakter linii zabudowy w wydanej w sprawie decyzji o warunkach zabudowy został określony poprzez odwołanie się do załącznika graficznego decyzji, który jednoznacznie wskazuje, że przyjęta linia zabudowy ma charakter maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy (z zastosowaniem normy PN-B-01027:2002 oznaczenie graficzne zabudowy), tym samym organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie miał wątpliwości w zakresie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, tym bardziej, że z załączonej do decyzji o warunkach zabudowy analizy wynika, że na terenie objętym analizą brak jest wyznaczonej jednolitej linii zabudowy, w związku z powyższym nie istniała konieczność wyznaczenia sztywnej linii zabudowy. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego w zakresie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy celem ustalenia nacisku planowanego budynku na grunt i oddziaływania tego nacisku na budynek skarżącego organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 84 k.p.a. jeżeli w rozstrzyganej sprawie, zdaniem organu prowadzącego postępowanie, wymagane są wiadomości specjalne, organ ten może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie stosownej opinii. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że skorzystanie z opinii biegłego przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej jest fakultatywne (uznaniowe), niemniej ograniczone do sytuacji wymagających dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wiadomości specjalnych, przy czym to organ podejmuje decyzję czy posiadana wiedza w danej sprawie jest wystarczająca do wydania decyzji kończącej postępowanie. Dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie bądź pojawią się kwestie budzące poważne wątpliwości organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 78 k.p.a., strona ma prawo zwrócić się do organu o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, jednak nie jest to żądanie o charakterze wiążącym, organ prowadzący postępowanie nie jest zatem związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób nie budzący wątpliwości może być ustalona przez organ na podstawie dokumentów sprawy. Bez względu na charakter i rodzaj opinii biegłego, organ administracyjny nie jest tą opinią związany w jakimkolwiek stopniu. Dowód z opinii biegłego, jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ administracyjny z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie, gdy uzna ją za trafną może ją całkowicie przyjąć, bądź zanegować twierdzenia w niej zawarte, tym samym, jeżeli w przekonaniu organu materiał dowodowy jest wystarczający dla prawidłowego wydania decyzji administracyjnej, dopuszczenie dowodu z opinii biegłego mogłoby jedynie prowadzić do przewlekłości postępowania. Zdaniem organu pierwszej instancji ponowna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób dostateczny i wystarczający dla prawidłowego wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie, wykluczyła możliwość negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na budynek skarżącego wskutek nacisku planowanego budynku. W skład projektu budowlanego będącego przedmiotem zatwierdzenia wchodzą techniczne badania podłoża gruntowego wykonane przez rzeczoznawcę w zakresie geotechniki inż. K. S. z których wynika, że możliwa jest zabudowa działki przy ul. [...], w opracowywanym terenie występują grunty zdolne przejąć obciążenia bezpośrednio od fundamentów budynku, z zaleceniem posadowienia budynku nie głębiej niż 3,0 m pod poziomem terenu. Warunek powyższy został spełniony w projekcie budowlanym. Inwestor przedłożył ponadto do akt sprawy dodatkową ekspertyzę techniczną wykonaną przez rzeczoznawcę w zakresie geotechniki, z której wynika, że budynek przy ul. [...] zaprojektowano powyżej wody gruntowej na poziomie fundamentów sąsiedniego budynku. Rzeczoznawca stwierdził, że w istniejących warunkach gruntowo-wodnych nie ma możliwości na wybijanie wody gruntowej ze względu na nacisk obiektu. Akta sprawy zawierają również orzeczenie techniczne sporządzone przez mgr inż. J. G. w celu oceny wpływu budowanego budynku na działce nr [...] na konstrukcję istniejącego budynku przy ul. [...] z której wynika brak wpływu projektowanego budynku na konstrukcję istniejącego sąsiedniego budynku (będącego własnością skarżącego ). W aktach sprawy znajduje się również opinia Geologa Powiatowego z dnia [...] maja 2011 r. potwierdzająca, że wykonanie budynku na posesji przy ul. [...], zgodnie z przedstawionym projektem budowlanym, nie powinno spowodować zmian w kierunku odpływie wód gruntowych ani piętrzenia tych wód a tym samym negatywnie oddziaływać na grunty sąsiednie i powodować zalewania piwnic budynku zlokalizowanego na posesji przy ul. [...]. Ponadto ustalono, że konstrukcja w projektowanym budynku została tak zaprojektowana, że obciążenia z budynku (ze słupów) zostały przekazane na elementy konstrukcyjne budynku (słupy i podciągi) znajdujące się w osi wewnętrznej budynku przesuniętej od osi ściany przy działce skarżących o 296 cm co wskazuje, że projektowany budynek nie ma wpływu na konstrukcję istniejącego budynku skarżących, co potwierdził również organ II instancji w decyzji z dnia [...] września 2010 r. Organ pierwszej instancji wskazał, że projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia i zawiera wymagane uzgodnienia. Budynek mieszkalny nie stanowi inwestycji wymagającej uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestycja została w znacznej części zrealizowana, a jej forma architektoniczna nawiązuje do istniejącej zabudowy, tworząc harmonijną całość i nie narusza ładu przestrzennego, a dalsze opóźnianie dokończenia inwestycji stanowi dla inwestora niepowetowaną stratę materialną.