Wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 413/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia WSA del. Teresa Kurcyusz-Furmanik /spr./ Protokolant: Starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 913/11 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w Ł. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 listopada 2011r. sygn. akt II SA/ Łd 913/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. oddalono skargę A. z siedzibą w L. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia A. z siedzibą w L. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] maja 2010r., Nr [...], znak: [...]. Postanowieniem tym, na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego organ I instancji wymierzył A. z siedzibą w L. karę w wysokości pięćdziesięciu tysięcy złotych za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego - masztu cenowego, zlokalizowanego na nieruchomości w L., przy [...], będącą dziesięciokrotnym podwyższeniem iloczynu stawki opłaty (s = 500zł.), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k = 10,0) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w = 1,0). Wyjaśniono, że w związku ze złożonym w dniu [...] kwietnia 2011 r. wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie masztu cenowego na terenie nieruchomości położonej w Łodzi przy [...], realizowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], przeprowadzono w dniu 28 kwietnia 2011 r. kontrolę obowiązkową na wskazanej nieruchomości, stwierdzając między innymi, iż kontrolowany obiekt jest użytkowany bez pozwolenia na użytkowanie - na maszcie cenowym są wyświetlone ceny paliwa. W protokole powyższej kontroli inwestor - Z. K. oświadczył, że przystąpiono do użytkowania - czyli wyświetlono ceny - 15 marca 2011r. Poczynione ustalenia organ stopnia powiatowego utrwalił nadto w formie materiału fotograficznego. W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca spółka zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 57 ust. 7, 59f ust. 1 w zw. z art. 51a ust. 2 oraz 59g ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że doszło do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że strona rozpoczęła użytkowanie masztu cenowego, zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego i uniemożliwienie stronie zajęcia stanowiska w sprawie, niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów. Żalący się wyraził pogląd, że okazjonalne uruchamianie oświetlenia masztu nakierowane wyłącznie na przeprowadzenie sprawdzeń zamontowanych instalacji nie oznacza jeszcze, że doszło do rozpoczęcia jego użytkowania, gdyż ustalenie takie możliwe będzie dopiero, kiedy zacznie on spełniać swoją funkcje, tj. zastąpi dotychczasowy stary maszt. Nadto podniesiono, że w dniu kontroli obowiązkowej na stacji nadal użytkowany był maszt cenowy starego typu, który miał zostać zdemontowany w momencie zakończenia procesu inwestycji, po odbiorze technicznym i otrzymaniu pozwolenia na użytkowanie, gdyż przed podjęciem decyzji o zaprzestaniu użytkowania i demontażu starego masztu strona musiała mieć pewność, że nowy maszt funkcjonuje w sposób prawidłowy. Konieczne testy nowego urządzenia przeprowadzone były w marcu i kwietniu 2011r. i obejmowały oprócz pełnej kontroli działania i komunikacji mechanizmu zmiany cen z systemami stacji, także kalibrację zegara astronomicznego. Z uwagi na nieprawidłowe działanie tego ostatniego, testy przeprowadzane były w różnych porach dnia, a pracownicy notowali czas samoczynnego załączenia i wyłączenia się masztu. W dniu kontroli strona włączyła oświetlenie masztu jedynie w celu potwierdzenia sprawności zamontowanego urządzenia. Dodatkowo zarzucono, iż organ stopnia podstawowego ustalił stan faktyczny wyłącznie na podstawie własnych obserwacji i oświadczenia inwestora, złożonego do protokołu, jak również, że wydane rozstrzygnięcie nie zawiera dostatecznego uzasadnienia prawnego i faktycznego. Organ II instancji nie podzielił zarzutu naruszenia przepisów art. 57 ust. 7, 59f ust. 1 oraz 59g ust. 1 Prawa budowlanego. Nie odniósł się do zarzutu naruszenia normy "art. 51a ust. 2" ustawy, gdyż ustawa Prawo budowlane jej nie zawiera. Nie podzielił nadto zarzutu naruszenia norm art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 k.p.a. W szczególności nie stwierdził naruszeń, co do sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego jak i oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Wyjaśnił, że inwestycja obejmowała obiekt należący do kategorii XXIX (wolno stojące kominy i maszty). Inwestor zobowiązany był zatem do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do eksploatowania obiektu. Zwrócił uwagę, że podstawą weryfikowanego rozstrzygnięcia jest przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zaznaczono, że organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości odstąpienia od wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania ani też modyfikacji jej wysokości. Nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania w przypadku stwierdzenia, iż przystąpienie do użytkowania nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 54-55 Prawa budowlanego jest obligatoryjne, a sposób jej wyliczenia oraz wysokość jest w sposób sztywny określona przepisami ustawy. Organ zauważył, że z protokołu kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu 28 kwietnia 2011r. oraz ze stanowiącej załącznik do protokołu dokumentacji fotograficznej wynika w sposób bezsporny, że do użytkowania masztu cenowego przystąpiono przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Materiał fotograficzny uwidaczniał przedmiotowy maszt cenowy, wyświetlający ceny paliw, a tym samym sposób użytkowania obiektu był zgodny z jego funkcją. Nadto organ dostrzegł, że fakt użytkowania masztu cenowego od dnia 15 marca 2011r. został przyznany przez inwestora - Z. K., który posiadał wiedzę o skutkach tegoż oświadczenia. Pismem z dnia 20 kwietnia 2011r. organ szczebla podstawowego poinformował go bowiem o skutkach stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 55 Prawa budowlanego. Zauważono, iż oddanie w sposób zgodny z przepisami powszechnie obowiązującego prawa nowego masztu cenowego nie było w żaden sposób uzależnione od zaprzestania użytkowania oraz demontażu dotychczasowego tego typu obiektu. Tym samym inwestor miał możliwość zachowania się zgodnego z prawem i dokonywania testów sprawności i kalibracji zegara astronomicznego po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jako nietrafny uznano też argument, iż o przystąpieniu do użytkowania nowego masztu cenowego można mówić dopiero w momencie zastąpienia nim dotychczasowego obiektu tego typu, gdyż nic nie stoi na przeszkodzie jednoczesnemu wykorzystywaniu więcej niż jednego masztu cenowego na tożsamej stacji paliw. Zdaniem organu II instancji nie było podstaw do kwestionowania prawidłowości ustaleń organu stopnia powiatowego, co do przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem przepisu art. 55 Prawa budowlanego. Odnosząc się do ustalenia wysokości kary z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania masztu cenowego uznano, że została wyliczona zgodnie z cytowaną powyżej normą art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Za prawidłowy uznano także przebieg postępowania dowodowego. Organ stopnia powiatowego, wbrew zarzutom podnoszonym w treści zażalenia, zgromadził dowody pozwalające stwierdzić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, umożliwiające prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i w konsekwencji niewadliwą subsumpcję. Wobec spójnych z ustaleniami organu oświadczeń inwestora złożonych do protokołu, nie było konieczności przeprowadzania dodatkowych dowodów w postaci przesłuchania stron czy też innych osób, skoro okoliczności mające znaczenie w sprawie zostały już stwierdzone, a uzasadnienie postanowienia wyjaśnia zarówno przyjęty tryb postępowania, jak i poczynione ustalenia. Przyznano, że organ I instancji nie umożliwił stronom wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem rozstrzygnięcia, to jednak organ II instancji "konwalidował" działanie organu stopnia podstawowego w tym zakresie, umożliwiając stronom zapoznanie się z całością materiału dowodowego w toku postępowania zażaleniowego.