Wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. I OSK 1340/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Irena Kamińska del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Kędzierzyn - Koźle od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Op 184/08 w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyn - Koźle z dnia 29 lutego 2008 r. nr XXIII/256/08 w przedmiocie zasad zbywania komunalnych lokali mieszkalnych i użytkowych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 lipca 2008 r. w sprawie II SA/Op 184/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził nieważność § 3 ust. 2 - 5, § 6 i § 8 Uchwały Rady Miasta Kędzierzyn - Koźle z dnia 29 lutego 2008 r. nr XXIII 256/08 w przedmiocie zbywania komunalnych lokali mieszkalnych i użytkowych. Stwierdził też, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w jakiej stwierdzono jej nieważność.

Uchwałą z dnia 29 lutego 2008 r. nr XXIII/256/08 Rada Miasta Kędzierzyn - Koźle określiła zasady zbywania lokali mieszkalnych i użytkowych. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz jak wskazano w podstawie prawnej uchwały - art. 34 ust. 6, art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 3 i ust. 3 c i art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Wojewoda Opolski zakwestionował w skardze zapisy § 3 ust. 2 - 5, § 6 i § 8 ust. 2 powyższej uchwały wnosząc o stwierdzenie ich nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazał, iż w przedmiotowej uchwale określono zasady zbywania komunalnych lokali mieszkalnych i użytkowych, zasady udzielania bonifikaty od ceny komunalnych nieruchomości lokalowych użytkowych oraz wysokość udzielanych bonifikat, podczas gdy norma kompetencyjna art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, stanowiąca podstawę podjęcia uchwały upoważnia radę gminy jedynie do określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieokreślony. Z tego względu Rada Miasta Kędzierzyn - Koźle, określając we wskazanych w skardze zapisach zasady udzielania bonifikat oraz wysokość udzielanej bonifikaty przekroczyła upoważnienie wynikające z powołanego przepisu oraz naruszyła kompetencje organu wykonawczego. Dalej organ nadzoru podkreślił, że ustawodawca zastrzegł szczególny tryb współdziałania organów gminy, jaki musi być zachowany w przypadku udzielania bonifikaty i kompetencja rady w tym zakresie została określona w art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który jest przepisem szczególnym, kompleksowo regulującym zasady i tryb udzielania bonifikat a także przypadki, kiedy może mieć miejsce zwrot udzielonej bonifikaty. Organ podkreślił, iż w świetle art. 68 ust. 1 tejże ustawy właściwy organ, jakim zgodnie z art. 4 pkt 9 tej ustawy jest organ wykonawczy gminy, udziela bonifikaty za zgodą rady, co wskazuje na konieczność zgodnego działania obu organów, które muszą osiągnąć porozumienie zarówno, co do zasadności udzielania bonifikaty jak i spełnienia przesłanek uzasadniających możliwość jej zastosowania. Z tego względu Rada Miasta, będąca organem stanowiącym gminy, określając zasady udzielania bonifikaty od ceny zbywanych przez Prezydenta Miasta lokali mieszkalnych i użytkowych oraz określając wysokość udzielanej bonifikaty wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego, co stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto Wojewoda Opolski zwrócił również uwagę, iż przepisy prawa nie udzielają radzie gminy kompetencji do określania zasad udzielania bonifikaty w formie aktu prawa miejscowego. Podniósł, że podstaw do wydawania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości i przed ustaleniem ich ceny nie daje przepis art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na poparcie powyższego stwierdzenia powołał szereg wyroków sądów administracyjnych (w tym wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1747/06 oraz z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 219/07, a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych we Wrocławiu i Gorzowie Wielkopolskim). Wskazał poza tym, że również dodany od dnia 22 października 2007 r. przepis art. 68 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi podstawy prawnej do określenia przez radę gminy zasad udzielania bonifikat w formie aktu prawa miejscowego, a wynika z niego jedynie możliwość wyrażenia przez radę zgody na udzielenie bonifikaty w jednej uchwale dotyczącej kilku nieruchomości. Nie uległ natomiast zmianie przepis art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagający utrzymania szczególnej formy wyrażania zgody na udzielanie bonifikaty Niezależnie od tego organ podniósł jeszcze inne przesłanki naruszenia prawa przez zaskarżone przepisy uchwały podając, że w § 3 ust. 2 wyrażono generalną zgodę na udzielenie bonifikaty w wysokości 97% ceny nieruchomości najemcom lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży, przesądzając jednocześnie arbitralnie wysokość bonifikaty udzielanej przez Prezydenta Miasta, podczas gdy z art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że wysokość udzielanej bonifikaty proponuje organ właściwy po uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy, a rada wyraża zgodę na proponowana bonifikatę lub nie wyraża takiej zgody. Te same zarzuty Wojewoda odniósł do zapisu § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały, w którym przyjęto, że w razie, gdy najemcy przysługuje prawo do bonifikaty z mocy przepisów powszechnie obowiązujących, przy sprzedaży lokalu stosuje się bonifikaty określone w tych przepisach. Z kolei postanowieniom § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały, regulującym sytuacje utraty przez najemcę lokalu mieszkalnego prawa do bonifikaty oraz § 3 ust. 5 określającym, kiedy najemca to prawo zachowuje jak również § 3 ust. 3, skarżący organ zarzucił dodatkowo, iż stanowią one bezpodstawną modyfikację przepisów powszechnie obowiązujących, tj. normy ustawowej zawarte w art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnośnie regulacji zawartej w § 6 zaskarżonej uchwały, określającego, że przysługującą na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami bonifikatę od ceny nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków obniża się przy sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych i użytkowych wpisanych do takiego rejestru do 5% ceny tych lokali ustalonej w § 5 ust. 1 i § 6, skarżący uznał ją za przekraczającą upoważnienie wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o gospodarce nieruchomościami i naruszającą art. 68 ust. 3 tejże ustawy. W tym zakresie wskazał, że ostatnio powołany przepis stanowi, iż cenę nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków ustaloną zgodnie z art. 67 obniża się o 50%. Właściwy organ może, za zgoda odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku podwyższyć lub obniżyć bonifikatę podwyższyć lub obniżyć bonifikatę, w związku z czym rada nie posiada kompetencji do regulowania aktem prawa miejscowego wysokości udzielanej z tego tytułu bonifikaty a tylko do wyrażenia zgody w indywidualnych sprawach. Z kolei konieczność stwierdzenia nieważności § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały określającego, że najemca lokalu mieszkalnego podlegającego sprzedaży według niniejszej uchwały, który skorzystał z pierwszeństwa w nabyciu wynajmowanego lokalu w okresie obowiązywania poprzedniej uchwały i z którym nie spisano aktu notarialnego do chwili utraty mocy przez tę uchwałę, może nabyć wynajmowany lokal za cenę z bonifikatą wskazana w niniejszej uchwale Wojewoda uzasadnił tym, że odwołuje się on do bonifikaty w wysokości określonej zaskarżoną uchwałę stąd stwierdzenie nieważności postanowień § 3 ust. 2 - 3 i § 6 tejże uchwały określających wysokość bonifikaty powoduje, iż regulacja zawarta w § 8 ust. 2 staje się bezprzedmiotowa.