Zasady przedłużania pozwolenia wodnoprawnego po zmianie przepisów - Wyrok NSA z dnia 4 lutego 2025 r., sygn. III OSK 5042/21
Przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie przepisów wcześniejszej ustawy jest dopuszczalne, jeśli nie doszło do zmiany faktycznych warunków korzystania z wód; forma operatu wodnoprawnego powinna być oceniana w kontekście jego treści, a nie wyłącznie zgodności z nowymi wymogami formalnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2710/19 w sprawie ze skargi P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 10 września 2019 r. nr 210/2019/KUZ w przedmiocie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie rzecz P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2710/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (dalej "skarżąca") na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes PGWWP" lub "organ") z dnia 10 września 2019 r., nr 210/2019/KUZ, w przedmiocie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego: 1) uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 19 marca 2019 r., nr. WA.RUZ.421.24.2019RB; 2) zasądził od Prezesa PGWWP na rzecz skarżącej kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia 25 stycznia 2019 r. skarżąca wystąpiła do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie (dalej: "Dyrektor RZGW w Warszawie") z wnioskiem o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do ziemi, w ramach przebudowy linii kolejowej [...] – skrzyżowanie dwupoziomowe w km 113+538, udzielonego skarżącej przez Dyrektora RZGW w Warszawie decyzją z dnia 8 maja 2009 r., nr NN-404/P/13B/09.
Dyrektor RZGW w Warszawie decyzją z dnia 19 marca 2019 r., nr WA.RUZ.421. 24.2019.RB, odmówił skarżącej ustalenia kolejnego okresu obowiązywania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, wskazując, że operat wodnoprawny sporządzony w 2009 r. nie zawiera niezbędnych informacji, wymaganych przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.).
Działając na skutek odwołania skarżącej, Prezes PGWWP decyzją z dnia 10 września 2019 r., nr 210/2019/KUZ, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 19 marca 2019 r. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji słusznie ocenił, iż sporządzony w 2009 r. operat wodnoprawny nie spełnia obowiązujących obecnie wymogów prawa. Wśród brakujących informacji należy wymienić chociażby wskazane wyżej ustalenia wynikające z: a) planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, b) planu zarządzania ryzykiem powodziowym, c) planu przeciwdziałania skutkom suszy, d) programu ochrony wód morskich, e) krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych, f) planu lub programu rozwoju śródlądowych dróg wodnych o szczególnym znaczeniu transportowym. W tym kontekście niemożliwe było zweryfikowanie złożonego wniosku, a w konsekwencji – wnioskowane przedłużenie okresu obowiązywania pozwolenia. Zdaniem Prezesa PGWWP, podkreślenia wymaga również, że w kontekście ustawicznie zmniejszających się zasobów wodnych na terenie kraju szczególnej uwadze organów administracji publicznej powinien podlegać każdy sposób korzystania z wód, mogący mieć wpływ na stan tych zasobów. Do takiego sposobu korzystania należy odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, zawierających zanieczyszczenia o charakterze antropogenicznym. W związku z tym podjęcie decyzji w sprawie ewentualnego przedłużenia terminu obowiązywania pozwolenia na takie korzystanie z wód musi być poprzedzone szczegółową analizą kompletnej dokumentacji. Organ nie zgodził się również z zarzutem podniesionym w odwołaniu, że skutkiem wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia będzie poniesienie przez wnioskodawcę nieracjonalnych kosztów. Sporządzenie nowego operatu, który zostanie dołączony do wniosku o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 2017 r. nie musi bowiem oznaczać konieczności przygotowywania tego dokumentu w całości od początku, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie nastąpiły żadne zmiany w sposobie korzystania z wód, a jedynie uzupełnienie go o niezbędne elementy wymienione w obecnie obowiązujących przepisach. Wysoce prawdopodobne jest, że sam sposób korzystania z wód przez zakład pozostał niezmieniony, ale możliwość jego dalszego prowadzenia należy ocenić w kontekście brzmienia obecnie obowiązujących przepisów oraz na podstawie dokumentacji spełniającej wymogi w tych przepisach określone. Nie ma bowiem możliwości, aby organ we własnym zakresie uzupełniał dokumentację stanowiącą podstawę wydania pozwolenia, a do tego sprowadza się sytuacja rozpatrywana w niniejszym postępowaniu. Po stronie skarżącej, jako zakładu zainteresowanego uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego, leży więc obowiązek udowodnienia, że uprawnienie to nie będzie naruszać ustaleń dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 ustawy Prawo wodne, a także – że będzie ono spełniać wymagania, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 tej ustawy.
Skargę na decyzję Prezesa PGWWP złożyła do WSA w Warszawie skarżąca, zarzucając naruszenie art. 414 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, rozważenie przez Sąd uchylenia, w całości decyzji Dyrektora RZGW w Warszawie z dnia 19 marca 2019 r., zobowiązanie Dyrektora RZGW w Warszawie do wydania decyzji ustalającej kolejny okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Skarżąca wyjaśniła, że zarówno w 2008 r. jak i obecnie przedmiotem postępowania było i jest rozpatrzenie wniosku dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z odcinka linii kolejowej. Zarówno rodzaj odprowadzanych wód, ich ilość jak i sposób odprowadzania czy przywołane w operacie parametry techniczne nie uległy zmianie. Zmianie uległa tylko nazwa procesu odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z "szczególnego korzystania z wód" na "usługę wodną". Zachowana została natomiast ciągłość przepisów dotyczących konieczności posiadania pozwolenia wodnoprawnego na tego rodzaju działalność. Potwierdza to art. 545 ust. 7 Prawa wodnego. Skarżąca skorzystała z prawa przedłużenia ważności pozwolenia, przedkładając, zgodnie z art. 414 ust. 2 i 3 Prawa wodnego, wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wraz z operatem, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność co do sposobu oraz zakresu korzystania z wód. Poza przepisem art. 414 ust. 2 Prawa wodnego ustawa ta nie zawiera innych regulacji wprowadzających możliwość przedłużania pozwolenia wodnoprawnego oraz nie reguluje kwestii przedłużania pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie Prawa wodnego z 2001 r. Jedynie w przepisie art. 545 ust. 7 Prawa wodnego wskazano, że pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2001 r. zachowują moc. Zgodnie z art. 414 ust. 3 Prawa wodnego do wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność. Skarżąca wypełniła ten warunek, przedkładając operat dołączony do wydanego wcześniej pozwolenia i oświadczając, że informacje w nim zawarte zachowały aktualność. Wyjaśniła, że informacje zawarte w dotychczasowym operacie są aktualne, ponieważ nie uległ zmianie sposób oraz zakres korzystania w wód, tj. odprowadzanie do ziemi wód opadowych lub roztopowych – wiadukt i jego system odwodnienia nie uległy przebudowie, likwidacji. Przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego jest możliwe w sytuacji, gdy warunki korzystania z wód nie uległy zmianie od momentu wydania poprzedniego pozwolenia. Aktualność dotyczy braku zmian lokalizacji wylotów, którymi odprowadzane są wody opadowe lub roztopowe, ilości wód opadowych lub roztopowych. Niedopuszczalne jest więc wymaganie od skarżącej, aby operat spełniał wymagania przepisów, które weszły w życie 10 lat po dacie wykonania dotychczasowego operatu wodnoprawnego. Ponadto czym innym jest zmiana warunków świadczenia usługi wodnoprawnej, takich jak zmiana ilości albo jakości odprowadzanych wód, zmiana sposobu korzystania z instalacji do odprowadzania wód itp., a czym innym jest zmiana przepisów prawa określających warunki, jakie powinien spełniać operat wodnoprawny. W art. 414 ust. 6 Prawa wodnego jest mowa o nieaktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym, nie zaś o jego formie – niedostosowanej do wymogów wynikających z nowych przepisów. W odpowiedzi na skargę Prezes PGWWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W dniu 13 lutego 2020 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie jest bezsporny. Skarżąca uzyskała, udzielone przez Dyrektora RZGW w Warszawie decyzją z dnia 8 maja 2009 r., nr NN-404/P/13B/09, pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie do ziemi wód opadowych i roztopowych w ramach przebudowy linii kolejowej [...] – skrzyżowanie dwupoziomowe w km 113+538. Zgodnie z art. 414 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne – pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Zatem, z zachowaniem ustawowego terminu – 25 stycznia 2019 r., skarżąca zwróciła się o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tego pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie art. 414 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. W niniejszej sprawie nie ulega też wątpliwości, że dla prawidłowego funkcjonowania tego fragmentu planowanej przebudowy linii kolejowej, objętego poprzednim pozwoleniem wodnoprawnym z 2009 r., konieczne jest dalsze odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Jednocześnie brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że zmianie uległy warunki odprowadzania tych wód (ich ilość bądź jakość, czy instalacje służące do ich odprowadzania, itp.).
Zdaniem Sądu I instancji istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy na podstawie art. 414 ust. 2 i następne ustawy Prawo wodne z 2017 r. można było przedłużyć pozwolenie wodnoprawne, wydane na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r. (jak twierdzi strona skarżąca), czy też – jak rozstrzygnął organ w tej sprawie – powołane przepisy co do zasady mają zastosowanie wyłącznie do pozwoleń wodnoprawnych wydanych już na podstawie ustawy z 2017 r., a jedynie w wyjątkowych wypadkach, gdy zawartość operatu wodnoprawnego spełnia wymagania obecnie obowiązujących przepisów, staje się to możliwe odnośnie pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne z 2001 r. Sąd I instancji uznał, że brak jest przepisu, który jednoznacznie rozstrzygałby tę kwestię. Niemniej podkreślenia wymaga, że wśród przepisów międzyczasowych nowej ustawy, w art. 545 ust. 7 ustawy z 2017 r. wprowadzono zasadę, iż pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 2001 r. zachowują moc. Poza tym możliwość przedłużenia pozwoleń wodnoprawnych, wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych, wynika bezpośrednio z art. 414 ust 2 Prawa wodnego z 2017 r. Wykładnia literalna tego przepisu wskazuje na to, że ma on zastosowanie wyłącznie do pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie art. 389 pkt 1 – 3 ustawy, tj. pozwoleń wodnoprawnych na: 1) usługi wodne; 2) szczególne korzystanie z wód; 3) długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej. Przy czym obecnie odprowadzanie wód opadowych i roztopowych jest klasyfikowane jako usługa wodna, podczas gdy na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów stanowiło szczególne korzystanie z wód. W istocie więc, według Sądu I instancji, na gruncie nowych przepisów odprowadzanie wód również wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, którego przedłużenie na mocy art. 414 ust. 2 jest możliwe. Jednocześnie sformułowanie zawarte w art. 414 ust. 2 zezwalające na przedłużanie wyłącznie pozwoleń, "o których mowa w art. 389 pkt 1 – 3" samodzielnie nie stanowi wystarczającej przesłanki do stwierdzenia, aby nie było możliwe przedłużanie pozwoleń wydanych na podstawie ustawy z 2001 r. w sytuacji, gdy przedmiot tego pozwolenia na podstawie nowej ustawy mieści się w zakresie wymienionym w jej art. 389 pkt 1 – 3. Odnosząc się do argumentu organów obu instancji o nieaktualności informacji zawartych w przedmiotowym operacie wodnoprawnym z 2009 r. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 414 ust. 3 ustawy do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność. Skarżąca wypełniła ten warunek, przedkładając operat dołączony do wydanego wcześniej pozwolenia i oświadczając, że informacje w nim zawarte zachowały aktualność. Tymczasem organy obu instancji ustaliły, że są podstawy do odmowy przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 414 ust. 6 ustawy Prawo wodne, uznając mianowicie, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym nie są aktualne, a nieaktualność dokumentacji uniemożliwia przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego, które byłoby możliwe tylko w razie braku zmian warunków pozwolenia. Z taką argumentacją organów nie zgodził się Sąd I instancji, podkreślając, że czym innym jest zmiana warunków świadczenia usługi wodnoprawnej, takich jak zmiana ilości albo jakości odprowadzanych wód, zmiana sposobu korzystania z instalacji do odprowadzania wód itp., a czym innym jest zmiana przepisów prawa określających warunki, jakie powinien spełniać operat wodnoprawny. Sąd I instancji stwierdził również, że w art. 414 ust. 6 wyraźnie jest mowa o nieaktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym, nie zaś o jego formie – niedostosowanej do wymogów wynikających z nowych przepisów. Jednocześnie organy obu instancji nie stwierdziły jednoznacznie braku aktualności jakichkolwiek informacji, a skarżąca twierdzi, że okoliczności te nie uległy zmianie. Trzeba przy tym mieć na względzie, że zgodnie z art. 414 ust. 4 ustawy, jeżeli wniosek, o którym mowa w ust. 2, jest niekompletny, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych wzywa do jego uzupełnienia w terminie 14 dni. Jednocześnie, w ocenie Sądu I instancji, nie ma przeszkód, by na podstawie tego przepisu wezwać skarżącą do przedłożenia dodatkowych informacji, jeśli jest to konieczne.
Sąd I instancji zauważył, iż Prezes PGWWP w swej decyzji wskazał, że art. 409 ustawy Prawo wodne z 2017 r. rozszerzył niezbędną zawartość operatu wodnoprawnego w stosunku do wymagań wynikających z art. 132 ustawy Prawo wodne z 2001 r. i że zmianie mógł ulec stan prawny nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, zatem relatywnie mała jest szansa, żeby operat sporządzony pod rządami uprzedniej ustawy mógł zachować aktualność wymaganą do zastosowania procedury ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Jednakże, według Sądu I instancji, są to jedynie hipotezy, których organy obu instancji nie próbowały dowieść. Nie mogą też prowadzić do oddalenia skargi argumenty organu, że intencją racjonalnego ustawodawcy nie było umożliwienie podmiotom posługiwania się operatem wodnoprawnym, który powinien zostać potraktowany jako niekompletny w świetle przepisów ustawy Prawo wodne. Dokument ten powinien bowiem zawierać wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 409 ustawy. Przy czym organ przyznał, że zarówno plany gospodarowania wodami, jak i warunki korzystania z wód regionu wodnego, stanowią obszerne dokumenty, których aktualizacja niekoniecznie musi skutkować zmianą danych zawartych w sporządzonym na podstawie uprzedniej wersji dokumentu operacie wodnoprawnym. Stwierdził, że oświadczenie, o którym mowa w art. 413 ust. 3 ustawy Prawo wodne, znajduje zastosowanie właśnie w takiej sytuacji. Jest ono natomiast niewystarczające w przypadku, gdy operat – sporządzony na podstawie przepisów uprzednio obowiązującej ustawy – jest niekompletny w świetle przepisów obecnie obowiązujących, nawet jeśli zawarte w nim treści dotyczące prowadzonych przez zakład działań są nadal prawdziwe. W takiej sytuacji konieczne jest sporządzenie nowego operatu wodnoprawnego i złożenie wniosku o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Analogiczne postępowanie jest wymagane w przypadku, gdy dane zawarte w operacie stracą aktualność – nawet jeśli dokument ten spełnia wymagania określone w art. 409 ustawy Prawo wodne. Tego stanowiska organu nie podzielił Sąd I instancji, wskazując, że wyspecjalizowany organ z zakresu prawa wodnego z łatwością może stwierdzić, czy ewentualne zmiany planów gospodarowania wodami, jak i warunków korzystania z wód regionu wodnego dotyczą podmiotu ubiegającego się w danej lokalizacji o przedłużenie obowiązywania posiadanego pozwolenia wodnoprawnego w trybie art: 414 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Sąd I instancji zaznaczył ponadto, że Prezes PGWWP podał, że wśród brakujących w posiadanym pozwoleniu wodnoprawnym informacji należy wymienić ustalenia wynikające z: a) planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, b) planu zarządzania ryzykiem powodziowym, c) planu przeciwdziałania skutkom suszy, d) programu ochrony wód morskich, e) krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych, f) planu lub programu rozwoju śródlądowych dróg wodnych o szczególnym znaczeniu transportowym. Skarżąca wyraziła natomiast przekonanie, że żadna z tych okoliczności nie znajduje zastosowania w przedmiotowej lokalizacji, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne. Wyjaśniła też, że nie była wzywany do uzupełniania złożonego oświadczenia w tym zakresie. Organ nie rozważył zaś w żaden sposób, czy i ewentualnie, które z tych wymogów w istocie mogłyby znaleźć zastosowanie odnośnie skarżącej. Kwestionowane stwierdzenie organu, w ocenie Sądu I instancji, nie jest więc poparte żadnymi ustaleniami, a jedynie wynikiem mechanicznego zastosowania przepisu. Istota niniejszej sprawy sprowadza się natomiast do tego, by ustalić na ile wskazane wymogi mogłyby tyczyć danego operatu i w konsekwencji pozwolenia wodnoprawnego. W razie takich braków organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych może bowiem, jak już uprzednio wskazano, wezwać stronę do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni. Poza tym, w ocenie Sądu I instancji, organ mógł poczynić samodzielnie ustalenia odnośnie ewentualnego objęcia tego terenu planem gospodarowania wodami na obszarze dorzecza oraz wynikającymi z tego ograniczeniami i w razie stwierdzenia, że obecnie na przedmiotowym terenie obowiązują istotne uwarunkowania w tym zakresie, na tej podstawie mógłby dopiero odmówić żądaniu skarżącej. Organ nie jest bowiem związany oświadczeniem skarżącej, że dane zawarte w poprzednim operacie nie uległy zmianie. Jeżeli natomiast postępowanie wyjaśniające doprowadziłoby do ustalenia konkretnych zmian w sposobie odprowadzania wód, ograniczeń wynikających z planu gospodarowania wodami, to należałoby odmówić przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia. Według Sądu I instancji bez uprzedniego poczynienia takich ustaleń nie można było stwierdzić, jak uczyniły to organy, że niemożliwe stało się zweryfikowanie złożonego wniosku, a w konsekwencji wnioskowane przedłużenie okresu obowiązywania pozwolenia. Jednocześnie bez znaczenia w tym kontekście pozostaje uwaga Prezesa PGWWP, że wobec ustawicznie zmniejszających się zasobów wodnych na terenie kraju szczególnej uwadze organów administracji publicznej powinien podlegać każdy sposób korzystania z wód, mogący mieć wpływ na stan tych zasobów. Skoro bowiem racjonalny ustawodawca stworzył taką możliwość uchwalając stosowną normę, to nie może być ona traktowana jedynie jako iluzoryczna, a wymaga ze strony organów powołanych do wydawania decyzji o przedłużeniu okresu obowiązywania pozwoleń wodnoprawnych, uzyskanych na podstawie ustawy Prawo wodne z 2001 r., poczynienia szczegółowych ustaleń w danym stanie faktycznym, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego jest więc możliwe tylko w sytuacji, gdy warunki korzystania z wód nie uległy zmianie od momentu wydania poprzedniego pozwolenia. Tylko wówczas można przedłużyć okres jego obowiązywania na dotychczasowych warunkach. Jeżeli zaś w sposobie wykonywania pozwolenia nastąpiły jakiekolwiek zmiany (wynikały np. z ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza) i zostały przez organ opisane w decyzji, to należałoby uznać, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym straciły aktualność i dopiero wtedy byłyby podstawy do odmowy przedłużenia dotychczasowego pozwolenia z uwagi na konieczność wszczęcia postępowania o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie przepisów ustawy z 2017 r. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszyły art. 414 ust. 6 ustawy Prawo wodne, wobec błędnego utożsamienia braku zachowania wymogów operatu wodnoprawnego wynikających z przepisów nowej ustawy z nieaktualnością informacji zawartych w tym operacie.
Sąd I instancji wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji rozważą, czy informacje załączone w znajdującym się w aktach sprawy operacie są aktualne – w znaczeniu wyjaśnionym w uzasadnieniu opisanego wyroku. Mogą również, w razie potrzeby, wezwać skarżącą do ich uzupełnienia. Przy czym odmowa przedłużenia okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego będzie możliwa dopiero, gdy informacje te okażą się nieaktualne. Do tego czasu, zgodnie z art. 414 ust. 2 ustawy Prawo wodne, dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne z 2009 r. nie wygasa, bowiem taki jest skutek złożenia wniosku, o którym mowa w tym przepisie.
Pismem z dnia 16 lipca 2020 r. Prezes PGWWP (dalej także "skarżący kasacyjnie ) wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2020 r., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię a to:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 414 ust. 2 i 3 w zw. z art. 399 ust. 1 pkt 1 i art. 396 ust. 1 pkt 1- 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r, poz. 310), poprzez przyjęcie przez Sąd, że możliwe, a niekiedy nawet niezbędne, jest rozszerzanie i uzupełnianie wymaganej dokumentacji, w oparciu o którą organy dokonują oceny wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, względem wskazanej w ust. 2 i 3 art. 414 Prawo wodne;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 414 ust. 4 w zw. z art. 414 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, poprzez przyjęcie przez Sąd, iż jego treść pozwala organowi na wzywanie strony postępowania do uzupełnienia wniosku poprzez żądanie nowych informacji, nie wskazanych w treści art. 414 ust. 2 i 3, a stanowiących w istocie uzupełnienie i uaktualnienie operatu wodnoprawnego o dane i informacje, których ten nie zawiera, celem sprawdzenia zaistnienia przesłanek do wydania pozwolenia wodnoprawnego na mocy obecnie obowiązujących przepisów;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 414 ust. 6 i 7 w zw. z art. 399 ust. 1 pkt 1 i art. 396 ust. 1 pkt 1- 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, poprzez przyjęcie, iż niekompletność operatu wodnoprawnego nie może świadczyć o jego nieaktualności i nieaktualności informacji w nim zawartych.
II. Naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4, zawierające wewnętrzną sprzeczność polegającą na zobowiązaniu organu do uzupełniania materiału dowodowego, mimo iż z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby organ nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające;
2) art. 153 p.p.s.a., poprzez zobowiązanie do uzupełnienia materiału dowodowego o informacje i dane wykraczające poza wskazany w art. 414 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne katalog, który ściśle określa przedmiot badania organu, co doprowadzić może do naruszenia art. 414 ust. 6 i 7 tej ustawy.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, bądź ewentualne uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych – wynagrodzenie za czynności radcy prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym drugiej instancji, tj. za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed NSA w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przytoczona argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od Prezesa PGWWP na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy tę zasadę należy jednak odnieść tylko do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest ściśle związany z zarzutami naruszenia prawa materialnego.
Odnosząc się zatem wpierw do wspomnianego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zauważyć trzeba, przepis ten traktuje o elementach uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 września 2024 r., III OSK 2850/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. W szczególności nie zawiera ono wewnętrznej sprzeczności suponowanej przez skarżącą kasacyjnie.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, wypada zaznaczyć, że powołane w nich przepisy były już przedmiotem wykładni dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie spraw o w dużej mierze analogicznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych, w szczególności w wyrokach z dnia 6 listopada 2024 r., III OSK 4285/21; z dnia 19 marca 2024 r., III OSK 3578/21; z dnia 19 marca 2024 r., III OSK 3260/21. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację tam zaprezentowaną, toteż argumentacja przedstawiona poniżej jest z nią zasadniczo zbieżna.
Przepisy obecnie obowiązującego Prawa wodnego zastąpiły przepisy Prawa wodnego z 2001 r. Jak wynika z uzasadnienia do projektu Prawa wodnego, zasadniczą przyczyną uchwalenia nowej ustawy było zapewnienie osiągnięcia celu dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U.UE.L.2000.327.1 z 22.12.2000 r., dalej: Ramowa Dyrektywa Wodna), jakim jest pełna realizacja zlewniowej polityki gospodarowania wodami spełniającej kryteria funkcjonalności i bezpieczeństwa oraz zrównoważonego rozwoju, efektywności ekonomicznej, trwałości ekosystemów i akceptacji społecznej zgodnie z zasadą zrównoważonego gospodarowania wodami, w tym także z gospodarczym korzystaniem z zasobów wodnych. W związku z tym konieczne było ukształtowanie rozwiązań prawnych, organizacyjnych, finansowych i technicznych w gospodarowaniu wodami, które zapewniają trwały i zrównoważony społeczno-gospodarczy rozwój kraju, z uwzględnieniem potrzeb gospodarczego wykorzystania wód oraz zapewnieniem dostępności zasobów wodnych o odpowiedniej jakości i we właściwej ilości (zob. uzasadnienie projektu ustawy dostępne na stronie: http://www.sejm.gov.pl). Ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy wyraźnie określił cel uchwalenia nowego aktu prawnego. Celem całościowym przyszłym traktowanym jako pożądany stan rzeczy do osiągnięcia w Prawie wodnym jest pełna realizacja zlewniowej polityki gospodarowania wodami, spełniającej kryteria funkcjonalności i bezpieczeństwa oraz zrównoważonego rozwoju, efektywności ekonomicznej, trwałości ekosystemów i akceptacji społecznej zgodnie z zasadą zrównoważonego gospodarowania wodami. Środkami do realizacji tak zakreślonego celu całościowego są instrumenty realizacji jego realizacji obejmujące rozwiązania prawne, organizacyjne, finansowe i techniczne. Jednym z nowych rozwiązań prawnych jest uregulowany w art. 414 ust. 2 Prawa wodnego wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Zestawienie art. 545 ust. 7 Prawa wodnego z art. 414 ust. 2 Prawa wodnego, przy uwzględnieniu, że pozwolenia wodnoprawne w poprzednim reżimie prawnym wydawane były nawet na okresy 20-letnie – prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było zastosowanie trybu przedłużenia obowiązywania pozwoleń na kolejne okresy także w stosunku do pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie Prawa wodnego z 2001 r.
Zdaniem organu nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Argumentem powołanym przez organ przemawiającym za odmową ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego była nieaktualność informacji zawartych w operacie wodnoprawnym i brak niektórych obecnie wymaganych informacji. Zgodnie z art. 414 ust. 3 Prawa wodnego, do wniosku, o którym stanowi art. 414 ust. 2 tej ustawy, dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy dokonać rozróżnienia między zmianą warunków świadczenia usługi wodnoprawnej, takich jak zmiana ilości albo jakości odprowadzanych wód, zmiana sposobu korzystania z instalacji do odprowadzania wód itp., a zmianą przepisów prawa określających warunki, jakie powinien spełniać operat wodnoprawny. W art. 545 ust. 7 Prawa wodnego, ustawodawca wprowadził ogólną zasadę dotyczącą obowiązywania pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne z 2001 r., zgodnie z którą pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów tej poprzednio obowiązującej ustawy zachowują moc. Norma z art. 545 Prawa wodnego jest normą o charakterze intertemporalnym. Celem tej normy jest ochrona praw nabytych wynikających z pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie Prawa wodnego z 2001 r. Ponadto, art. 414 ust. 6 Prawa wodnego stanowi o nieaktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym, a nie o jego formie niedostosowanej do wymogów wynikających z nowych przepisów. Organy obu instancji nie stwierdziły jednoznacznie braku aktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym, a skarżący podnosi, że informacje te nie uległy zmianie.
Należy mieć także na uwadze, że w art. 414 ust. 6 Prawa wodnego, ustawodawca użył sformułowania "w razie stwierdzenia". Oznacza to, że na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny operatu wodnoprawnego w zakresie wyznaczonym tym przepisem. Ustawodawca wprowadzając art. 545 ust. 7 oraz art. 414 ust. 6 Prawa wodnego nie miał na celu uregulowanie jedynie teoretycznej możliwości przedłużenia pozwolenia wodnoprawnego. Z art. 545 ust. 7 Prawa wodnego wynika, że ustawodawca co do zasady nie wprowadził obowiązku uzyskiwania nowych pozwoleń wodnoprawnych w miejsce pozwoleń wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych. Wprowadzając art. 545 ust. 7 Prawa wodnego ustawodawcza miał świadomość, że pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2017 r. jest obecnie prawną formą zgody wodnoprawnej. Jest to nowa instytucja prawna, która nie występowała w Prawie wodnym z 2001 r. Organy orzekające w tej sprawie nie wskazały jakie konkretne informacje zawarte w operacie wodnoprawnym nie są aktualne z punktu widzenia obecnie obowiązujących przepisów Prawa wodnego. Z uzasadnienia wydanych w tej sprawie decyzji wynika jedynie założenie, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym mogą być nieaktualne zgodnie z obowiązującymi obecnie przepisami Prawa wodnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ mógł przeprowadzić samodzielnie ustalenia w zakresie zgodności operatu z treścią dokumentów, o których stanowi art. 396 ust. 1 pkt 1-7 Prawa wodnego oraz wymagań, o których stanowi art. 396 ust. 1 pkt 8 Prawa wodnego. Odmowa ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia byłaby uzasadniona, gdyby wnioski z takiej specjalistycznej analizy informacji zawartych w operacie przeprowadzonej przez organ Wód Polskich byłyby sprzeczne z informacjami zawartymi w operacie przedłożonym przez wnioskodawcę występującego o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Należy przy tym podkreślić, że organ nie był związany oświadczeniem strony skarżącej, że dane zawarte w poprzednim operacie nie uległy zmianie. Jeżeli postępowanie wyjaśniające doprowadziłoby do ustalenia konkretnych zmian w sposobie odprowadzania wód, ograniczeń wynikających z dokumentów planistycznych wskazanych przez organ, to należałoby odmówić przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia ze względu na nieaktualność informacji zawartych w poprzednim operacie. Bez uprzedniego poczynienia takich ustaleń, nie można było stwierdzić, jak uczyniły to organy, że niemożliwe stało się zweryfikowanie złożonego wniosku, a w konsekwencji wnioskowane przedłużenie okresu obowiązywania pozwolenia.
Przedłużenie dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy warunki korzystania z wód nie uległy zmianie od momentu wydania poprzedniego pozwolenia. Tę okoliczność powinny ponad wszelką wątpliwość ustalić organy orzekające w sprawie, które nie są związane oświadczeniem wnioskodawcy, są natomiast zobowiązane do przeprowadzenia wnikliwego postępowania administracyjnego, zgodnie z ogólnymi regułami określonymi przez Kodeks postępowania administracyjnego. To na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia pełnego postępowania, które da odpowiedź na to, czy pozwolenie może zostać przedłużone. Gdyby postępowanie wyjaśniające doprowadziło do ustalenia konkretnych zmian w sposobie odprowadzania wód, to wówczas organ miałby podstawy do wydania decyzji o odmowie przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia ze względu na nieaktualność informacji zawartych w poprzednim operacie. Nie jest możliwie podjęcie takiego rozstrzygnięcia bez uprzedniego poczynienia dogłębnych ustaleń, a takich niewątpliwie w sprawie zabrakło, co przesądza o naruszeniu przez organy orzekające w sprawie art. 414 ust. 6 u.p.w., wobec błędnego utożsamienia braku zachowania wymogów operatu wodnoprawnego wynikających z przepisów nowej ustawy z nieaktualnością informacji zawartych w tym operacie.
W świetle powyższych rozważań podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego jawią się jako niezasadne. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni relewantnych przepisów tegoż prawa, w tym przepisów powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej. Jako prawidłowe należy również ocenić sformułowane przez Sąd I instancji wskazania co do dalszego postępowania. Słusznie Sąd I instancji wskazał w szczególności na konieczność rozważenia, czy informacje zawarte w znajdującym się w aktach sprawy operacie są aktualne – przy czym chodzi o aktualność w wyjaśnionym przez Sąd I instancji rozumieniu. Nie doszło zatem do naruszenia art. 153 p.p.s.a.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
POTRZEBUJESZ POMOCY?