Wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. I OSK 3139/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Op 35/23 w sprawie ze skargi [...] Sp. jawna w [...] na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania linii telekomunikacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. zobowiązuje Starostę [...] do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] października 2022 r. w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności; 4. stwierdza, że bezczynność Starosty [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 5. oddala skargę w pozostałym zakresie; 6. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej kwotę 1037 zł (tysiąc trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2023 r. sygn. II SAB/Op 35/23 oddalił skargę [...] Sp. jawna w [...] na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania linii telekomunikacyjnej.

Uzasadniając wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem sporu w sprawie jest zakwestionowania przez Starostę okoliczność spełnienia przez inwestora wymogu przeprowadzenia rokowań. Wskazano, że bezsporną jest okoliczność, że spółka wysłała listem poleconym nadanym w placówce [...] S.A. umowę na udostępnienie nieruchomości jej właścicielom: B. M. i D. M., na adres wskazany m.in. w ewidencji gruntów i budynków (k. 3 akt organu). Listy zostały zwrócone z adnotacją, że nie podjęto ich w terminie mimo awizowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że ustawodawca w art. 124 u.g.n. umożliwił uruchomienie administracyjnego trybu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wyłącznie po uprzednim przeprowadzeniu rokowań pomiędzy podmiotem chcącym skorzystać z nieruchomości, a jej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym. Tym samym dał pierwszeństwo porozumieniu cywilnoprawnemu opartemu na zasadzie równości stron i swobodzie w zawieraniu umów, uznając przymus państwowy jako ostateczność służącą realizacji określonych celów publicznych w interesie ogółu obywateli. Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stroną skarżącą, że obowiązujące przepisy nie precyzują jakie dokładnie dokumenty mogą zostać potraktowane jako potwierdzające przeprowadzenie rokowań. Niemniej w zaistniałej sprawie spółka przedstawiła wyłącznie dokumenty tj. uwierzytelnione kopie kopert z adnotacjami operatora publicznego, o zwrocie przesyłki z powodu jej niepodjęcia w terminie. W ocenie Sądu pierwszej instancji na ich podstawie nie można uznać, że właściciele nieruchomości otrzymali ofertę od inwestora, i że mogli się zapoznać z jej treścią, a tym samym nie można przyjąć, że nie wyrazili zgody na warunki przedstawione przez stronę skarżącą, ani że rozpoczął się bieg terminu wskazanego w art. 33 ust. 7 ustawy. Oferta nie dotarła do oblata. Przedłożone Staroście załączniki do wniosku potwierdzają wyłącznie, że właściciele nieruchomości nie otrzymali oferty porozumienia o udostępnienie nieruchomości, bowiem ich treść znajdowała się w przesyłce, która następnie została zwrócona nadawcy. Niezasadne, w ocenie Sądu pierwszej instancji jest stanowisko strony skarżącej, że właścicielom nieruchomości rozpoczął się bieg terminu z art. 30 ust. 3 ustawy do zawarcia umowy z inwestorem, skoro nie mogli zapoznać się z treścią wystosowanej oferty. Wskazano, że nie ma poparcia w stanie faktycznym również argumentacja, jakoby właściciele nieruchomości dobrowolnie zrezygnowali z negocjacji, w sytuacji, gdy o ich prowadzeniu wiedziała wyłącznie strona skarżąca. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że sposób doręczania przesyłek poleconych przez [...] S.A. jest uregulowany nie tylko w regulaminie spółki, ale również w § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1026 - dalej jako: "rozporządzenie"), wydanego na podstawie art. 47 Prawa pocztowego, jeżeli w chwili doręczania przesyłki rejestrowanej stwierdzono nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do jej odbioru, o których mowa w art. 37 ustawy, zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, operator wyznaczony pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zawiadomienie to ma postać papierową. Podkreślono, że obowiązujące przepisy regulują możliwość przekazania adresatowi takiego zawiadomienia w formie elektronicznej, niemniej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, jak przed Sądem pierwszej instancji kwestia takiej formy nie była podnoszona. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że stosownie do § 39 ust. 1 rozporządzenia operator wyznaczony, doręczając przesyłkę rejestrowaną, na żądanie adresata zgłoszone w chwili jej odbioru, umieszcza na opakowaniu przesyłki pocztowej datę doręczenia i podpis doręczającego. Wyjaśniono, że wskazany schemat doręczania przesyłek poleconych przez [...] S.A. oznacza, że adresat może zapoznać się z zawartością przesyłki dopiero po potwierdzeniu jej odebrania. Obowiązujące regulacje nie umożliwiają zwrotu przesyłki po zapoznaniu się adresata z jej treścią. Podkreślono, że przepisy prawa administracyjnego nie odnoszą się do oświadczeń woli. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji odniósł się do regulacji zawartych w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. Z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), dalej w skrócie: "Kc", wskazując, że zgodnie z art. 61 § 1 Kc oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Wskazano, że odniesienie powołanej regulacji do stanu faktycznego, który legł u podstaw wszczęcia niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, pozwala stwierdzić, że w zaistniałej sprawie skarżąca nie przedstawiła skutecznie swojej oferty właścicielom nieruchomości. W tym zakresie, jak wskazano, rację ma Starosta, że skarżąca nie przedłożyła żadnych dowodów podjęcia próby kontaktu z właścicielami nieruchomości, ograniczając się do jednostkowego wysłania listu poleconego, który nie został odebrany. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że instytucja fikcji doręczenia, zawarta np. w art. 44 Kpa nie odnosi się do korespondencji pomiędzy prywatnymi podmiotami, stąd nie może być podstawą do obliczania terminów z art. 33 ust. 3 ustawy. Tym samym, strona skarżąca nie przedstawiła skutecznie oferty oblatom, a zatem nie rozpoczął się bieg terminu 30 dni do zawarcia umowy.