Wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 lutego 2024 r., sygn. II SA/Kr 13/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J. P. i T. P. na uchwałę nr LXVIII/1930/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Azory - Zachód" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie działek [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków solidarnie na rzecz skarżących J. P. i T. P. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Pismem z dnia 14 listopada 2023 r. J. P. i T. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 października 2021 r. nr LXVIII/1930/21 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Azory – Zachód". Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikających bezpośrednio z Konstytucji RP, a to zasady proporcjonalności, zasady równości wobec prawa oraz zasady równej ochrony prawnej prawa własności. Wskazali, że organ przyjął uchwałę, która uniemożliwia zagospodarowanie nieruchomości w planowany wcześniej sposób tj. poprzez prowadzenie inwestycji budowlanej. Rada Miasta Krakowa zadecydowała, że na terenie prywatnym, który wcześniej stanowił potencjał inwestycyjny ustanowi obszar zieleni publicznej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że skarżący powołują się na przysługujące im prawo własności nieruchomości w postaci sześciu działek ewidencyjnych znajdujących się w obrębie 41, jednostka ewidencyjna Krowodrza, dla których Sąd Rejonowy dla Krakowa - Podgórza IV Wydział Ksiąg Wieczystych w Krakowie prowadzi księgi wieczyste o nr [...] - dla działki nr [...], [...] - dla działek nr [...] i [...], [...] - dla działki nr [...] oraz [...] - dla działek nr [...] i [...]. W działach II wskazanych ksiąg wieczystych skarżący są wskazani jako współwłaściciele każdej ze wskazanych nieruchomości w częściach ułamkowych. Status planistyczny nieruchomości skarżących, zgodnie z ustaleniami planu miejscowego obszaru "Azory - Zachód", przedstawia się w następujący sposób: działki nr [...] oraz [...], obręb [...] K. w całości znajdują się w terenie oznaczonym symbolem KU.1 - tj. tereny obsługi i urządzeń komunikacyjnych o podstawowym przeznaczeniu pod garaże i parkingi dla pojazdów wraz z obiektami i urządzeniami związanymi z obsługą parkowania i utrzymaniem terenu (szczegółowa regulacja w § 26 planu miejscowego); działki nr [...], [...], [...] oraz [...] obręb [...] K. w całości znajdują się w terenie oznaczonym symbolem ZP.2 - tj. teren zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park (szczegółowa regulacja w § 23 planu miejscowego). Organ wskazał, że przedłożony pod obrady Rady Miasta Krakowa ówczesny projekt planu miejscowego zarządzeniem nr 216/2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 1 lutego 2021 roku był przedmiotem pogłębionej dyskusji, która odbyła się pomiędzy m. in. Radnymi Miasta Krakowa na LIII sesji Rady Miasta Krakowa VIII kadencji w dniu 17 lutego 2021 r. Ze stenogramu wskazanej sesji wynika, że radny G. S. zwrócił uwagę "na dwa elementy, które zmieniły się od pierwotnego wyłożenia planu miejscowego Azory, to znaczy teren zieleni publicznej urządzonej przy ulicy [...], który zaproponowała Komisja Planowania Przestrzennego blisko dwa lata temu podczas opiniowania tego planu miejscowego, tak de facto są to ostatnie wolne działki w tej części Krakowa, mieszkańcy poza ogrodami działkowymi, które są zamknięte przy ulicy [...], poza parkiem na dawnym motelu K. , który od wielu lat nie potrafi się odpalić jeśli chodzi o jego budowę, nie mają w okolicy najmniejszego skrawka zieleni, który miałby charakter dostępny i rekreacyjny. Stąd zaproponowaliśmy wspólnie z Panem Radnym J. K. poprawki, które mają przywrócić tą wersję z opiniowania w Komisji Planowania, która to opinia zresztą została przez Prezydenta przyjęta i wprowadzona do projektu planu i na pierwszym wyłożeniu ten park się tam znajdował, to jest park na końcu ulicy [...], przy torach kolejowych dzisiaj przebudowywanych. Podczas rozpatrzenia uwag Prezydent zmienił przeznaczenie terenu na zabudowę wielorodzinną i jak się Państwo przyglądniecie następnemu numerowi uchwały i projektowi uchwały w sprawie nieuwzględnionych uwag, to chyba połowa uwag składanych na szybko przez mieszkańców, którzy się na miejscu organizowali, dotyczy wniosku o przywrócenie tego parku, który został zlikwidowany. I poprawki numer 1, 2, 3, które za chwileczkę złożę dotyczą właśnie tego terenu. Sprawa dla lokalnej społeczności jest kluczowa dlatego, że tam nie ma po prostu innej opcji. to są osiedla, które maja już wiele lata i zostały w zasadzie w całości zabudowane, nie ma możliwości wygenerowania nowego miejsca chyba, że się zlikwiduje ogrody działkowe, ale jak wiemy takiego pomysłu nikt nie ma. wiec tak de facto zostaje te kilka działek, które są w południowej części planu. Druga sprawa poprawki numer 4, poprawka numer 4 dotyczy drogi KDL5, to jest ulica, która ma łączyć, nowo projektowana ulica, która ma łączyć ulicę [...] i przyszły węzeł komunikacyjny wyprowadzający ruch z ulicy [...] na [...], mieszkańcy złożyli 150 pism do drugiego wyłożenia, które zostały odrzucone z przyczyn formalnych, ponieważ nie dotyczyły obszaru, co do którego było wyłożenie, natomiast one dotyczyły, w większości dotyczyły likwidacji właśnie tej drogi". Wyżej przytoczone fragmenty stenogramu z sesji Rady Miasta Krakowa z dnia 17 lutego 2021 r. jednoznacznie wskazują, iż motywacją leżącą u podstaw poprawki wprowadzającej zmianę terenów MWn.5 na tereny ZP.2 była chęć zapewnienia odpowiedniego udziału terenów zieleni publicznie dostępnej w obszarze istniejącej oraz planowanej zabudowy mieszkaniowej, a także działanie to stanowiło odzew na potrzeby wyrażone przez mieszkańców m. in. ulic E. R. oraz W. P. - czyli jednocześnie taka zmiana niewątpliwie prowadziła do szerszego uwzględnienia interesu społecznego. Wynika z nich także, iż Radni Miasta Krakowa poprzedzili wprowadzenie opisywanych zmian pogłębioną dyskusją, w której wzięto pod uwagę kwestie takie jak pozyskane decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, pozwoleń na budowę, statusu właścicielskiego nieruchomości oraz zapotrzebowania na publicznie dostępne tereny zieleni urządzonej. Należy także zwrócić uwagę, że w głosowaniu nad wyżej przytoczoną poprawką nr 2 w dniu 18 lutego 2021 r. została ona poparta głosami 32 radnych z łącznej liczby 34 głosujących radnych Miasta Krakowa. Należy także przytoczyć pewną argumentację związaną z terenem KU.1. Skarżący nie sformułowali zarzutów bezpośrednio związanych z wyznaczeniem tego terenu, jednakże znajdują się na nim dwie spośród sześciu działek ewidencyjnych, będących przedmiotem zaskarżenia. Przede wszystkim wynika to z faktu, iż w rejonie ul. [...] miał miejsce deficyt miejsc parkingowych, na co już w początkowym etapie procedury planistycznej zwracali uwagę Radni Miasta Krakowa (por. opinia nr 819/2018 Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska RMK z dnia 26 marca 2018 r., znak: BR-01.0014.2.6.31.2018), także z uwzględnieniem potrzeby zlokalizowania w tym obszarze tzw. "nawrotki" dla ul. [...], które to propozycje zostały uwzględnione w projekcie sporządzanego planu miejscowego obszaru "Azory - Zachód". Takie rozwiązanie koresponduje także z uchwałą nr 434/Z/2018 Zarządu Dzielnicy IV Prądnik Biały z dnia 25 kwietnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Azory - Zachód", gdzie także zwrócono uwagę organów planistycznych Gminy Miejskiej Kraków na potrzebę zorganizowania końcowego fragmentu ul. [...] w okolicy nieruchomości skarżących. Także na pozostałych etapach procedury planistycznej. Rada i Zarząd Dzielnicy IV Prądnik Biały zgłaszały postulaty w przedmiocie potrzeby zabezpieczenia w tym rejonie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Konieczne jest także zwrócenie uwagi na okoliczność, iż zmiany związane z terenami ZP.2 zostały odzwierciedlone w dokumencie pn. Uzasadnienie rozwiązań zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Azory - Zachód" (edycja: Kraków, czerwiec 2021 roku). Na str. 12 w sekcji 3.4 ujęto przede wszystkim informacje związane z poprawkami przegłosowanymi do projektu uchwały wg druku nr 1678. Nadto, tereny te zostały określone jako cyt.: "wyznaczenie terenów zieleni urządzonej ZP.1 i ZP.2, służących jako reprezentacyjna przestrzeń publiczna, w tym miejsce rekreacji i odpoczynku dla mieszkańców obszaru" (por. str. 23). Tereny te zostały także ujęte w sekcji pn. "zasady dotyczące środowiska przyrodniczego" (por. str. 27) jako cyt; "tereny predysponowane do pełnienia funkcji terenów zieleni - poprzez ograniczenie w zagospodarowaniu w wyznaczonych terenach ZP.1, ZP.2 i ZD.1 oraz zapisy dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu w § 8". Należy także zwrócić uwagę na okoliczność, iż dla terenów tych wskazano, iż mają one służyć zaspokojeniu potrzeb interesu publicznego [por. str. 31 - cyt: "zapewnienie potrzeb rekreacji i wypoczynku mieszkańców, zwłaszcza poprzez wyznaczenie terenów: zieleni urządzonej (ZP.1, ZP.2) i ogrodów działkowych (ZD.1)" Trzeba także zaznaczyć, iż zgodnie z treścią § 6 ust 1 planu miejscowego obszaru "Azory - Zachód" cyt: "Tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem", która to zasad koresponduje z regulacją art. 35 ust 1 u.p.z.p. Organ podniósł również okoliczność zgodności przyjętych rozwiązań planistycznych z dokumentem studium gminnego, co stanowi jedną z najważniejszych zasad procedury planistycznej, zgodnie z art 9 ust 4 w zw. z art 15 ust 1 w zw. z art. 20 ust 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2023 r. Nieruchomości skarżących w całości znajdują się w terenie, który zgodnie z planszą K1 studium gminnego (pn. "Struktura przestrzenna – kierunki i zasady rozwoju") oznaczony został symbolem MW - tj. Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, o dwóch następujących funkcjach: 1/ funkcją podstawowa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych. budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona). 2/ funkcja dopuszczalna - usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzoną i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Należy wobec tego zwrócić uwagę na okoliczność, iż przyjęte ustalenia planistyczne pozostają w pełnej zgodności z funkcją dopuszczalną, ustaloną dla terenów MW, która wprost dopuszcza ustanowienie przeznaczenia terenów pod publicznie dostępny park. Jest to o tyle istotne, wyznaczenie terenów ZP w planie miejscowym obszaru "Azory - Zachód" w terenie, który zgodnie z planszą K1 studium gminnego oznaczono symbolem MW posiada oparcie także w zasadzie wyrażonej w sekcji III.1.2 ust. 6 tomu III studium gminnego (pn. "Wytyczne do planów miejscowych") cyt.: "Wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalna albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania". Nadto, nieruchomości skarżących w całości znajdują się w obrębie strukturalnej jednostki urbanistycznej nr 22 pn. "B. - C." (karta dla tej jednostki znajduje się na str. 129-131 tomu III studium gminnego). Obok ustalenia kierunków zmian oraz parametrów zabudowy, z przytoczonej karty dla jednostki urbanistycznej nr [...] B. C. wynika także konieczność kształtowania terenów przestrzeni publicznej i zieleni urządzonej (m. in. dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz usługowej). Ponadto, w sekcji pn. "standardy przestrzenne" wskazano m. in., iż cyt.: "Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna projektowana jako autonomiczne zespoły zabudowy kształtowane wraz z przestrzeniami publicznymi w formie ulic, placów i terenów zieleni urządzonej" oraz powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) min. 30%". Należy także nadmienić, iż w zakresie wskazań dla środowiska przyrodniczego ustalono, iż na terenie jednostki urbanistycznej nr [...] B. C. system tego środowiska podlega fragmentarycznemu kształtowaniu. Trzeba także zwrócić uwagę, iż ustalenia planistyczne, przyjęte dla nieruchomości skarżących, w pełni oddają także zasadę wyrażoną w sekcji II 1.1.2. ust. 7 studium gminnego cyt.: "W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu", z uwzględnieniem zasady wyrażonej w sekcji 111.1.2. ust. 11 tego dokumentu cyt: "Ustalanie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny infrastruktury technicznej oraz tereny komunikacji (drogi lokalne, dojazdowe, wewnętrzne, trasy i przystanki komunikacji szynowej (w tym metro), miejsca postojowe i garaże podziemne) jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów, ustaloną dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych". Powierzchnia terenu MW wynosi łącznie 18,7724 ha, natomiast powierzchnia nieruchomości skarżących wynosi w sumie 0,2646 ha, co stanowi 1,41 % całościowej powierzchni MW. Ponadto, powierzchnia terenów KU.1 oraz ZP.2 wynosi łącznie 0,41 ha, co w sumie stanowi 2,18 % powierzchni terenu MW. Zatem wskazany teren w istocie stanowi niewielką część całego terenu MW oraz w związku z tym dochowano wymogu płynącego z sekcji II 1.1.2. ust. 7 studium gminnego. Należy także nadmienić, iż opracowanie pn. Prognoza skutków finansowych (edycja: Kraków, czerwiec 2021 r.), opracowana na potrzeby kwestionowanego planu miejscowego, przewiduje m. in. tereny ZP.2 jako tereny przeznaczone do nabycia do zasobów gminnych celem zlokalizowania na nich zieleni publicznie dostępnej (por. rozdział IV pn. "Finansowe skutki uchwalenia planu", tabele 5 oraz 6, str. 24). Należy zatem nadmienić, iż już z samej treści zacytowanego opracowania wynika, iż skarżący - w razie konieczności pozyskania ich gruntów do zasobów gminnych – będą podlegali ochronie zagwarantowanej przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w tym przede wszystkim w zakresie wywłaszczenia za odszkodowaniem. Dodatkowo należy wskazać, iż zgodnie z art. 6 pkt 9c u.g.n., celem publicznym jest m. in. wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa, toteż niewątpliwie teren oznaczony symbolem ZP.2 ma charakter terenu przeznaczonego w kwestionowanym planie miejscowym na cel publiczny. Wobec powyższego należy wskazać, iż w opisywanej sprawie organy planistyczne Gminy Miejskiej Kraków miały możliwość przeznaczenia nieruchomości pozostających w zasobach podmiotu usytuowanego poza strukturą administracji publicznej na cele publiczne pod publicznie dostępną zieleń urządzoną. Ponadto na możliwość przeznaczenia w planie miejscowym terenu niepozostającego w zasobach gminnych wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w wyroku z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt: II SA/Kr 1430/22 wskazał, iż cyt.: "Niezależnie jednak od powodów, które doprowadziły Radę Miasta Krakowa do zmiany koncepcji planistycznej, ponowienia procedury planistycznej i ostatecznie uchwalenia planu w kontrolowanym kształcie, wskazać należy, że zgodnie z art 6 pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa. Oznacza to, że system prawny w Polsce, traktowany kompleksowo, przewiduje możliwość realizowania na gruntach prywatnych celów publicznych w tym również terenów zielonych. Każde wywłaszczenie odbywa się za odszkodowaniem, natomiast ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 36 i 37) przewiduje także rekompensatę z tytułu utraty wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą ("gdy korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone")". Powyższym orzeczeniem WSA w Krakowie oddalił skargi (tj. jedną osoby fizycznej oraz jedną osoby prawnej) złożone na uchwałę Nr XCIV/2574/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Siewna", Przytoczony pogląd został także podzielony przez tut. Sąd, który w wyroku z dnia 31 października 2023 r. (sygn. akt: II SA/Kr 1042/23) rozpatrywał sprawę ze skargi na uchwałę Nr LXVIII/1921/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic Łokietka - Glogera".