Niegospodarne rozporządzanie pojazdem służbowym starostwa powiatowego

Nieprawidłowość

Zarząd powiatu, reprezentowany przez wicestarostę i kierownika referatu administracyjnego starostwa powiatowego, zawarł ze starostą powiatu umowę o używanie pojazdu służbowego starostwa powiatowego (samochodu osobowego marki X) do celów prywatnych. Zgodnie z umową starosta otrzymał ten pojazd do wyłącznej dyspozycji. Mógł nim wykonywać wyjazdy służbowe oraz prywatne. Jeśli wykonywał wyjazdy służbowe, to pojazdem tym podróżował sam. Inni pracownicy starostwa, którzy odbywali podróż w to samo miejsce i w tym samym celu – jechali drugim pojazdem służbowym starostwa powiatowego albo innymi środkami transportu. Wszystkie koszty jazd służbowych i prywatnych oraz ogólne koszty eksploatacji pojazdu ponosił (zgodnie z umową) powiat. Pokrywał je na podstawie zapisów w karcie drogowej pojazdu, gdzie nie wskazywano, które z wpisanych do nich jazd były służbowe, a które prywatne. Z tego powodu nie można było ustalić, jakie koszty paliwa i koszty ogólnej eksploatacji pojazdu powiat poniósł za starostę z tytułu jazd prywatnych. W umowie zawarto również zapis, że powiat odpowiada także za szkody wynikające z ewentualnych stłuczek czy wypadków, zaistniałych w czasie jazd prywatnych. W badanym okresie powiat nie poniósł takich kosztów – bo zdarzenia takie nie zaistniały. Według wicestarosty, przekazanie staroście do wyłącznego korzystania pojazdu służbowego odbywało się w ramach „dodatkowego świadczenia ze stosunku pracy”. Powiat zakupił ten pojazd zaraz po rozpoczęciu kadencji przez zarząd powiatu, zamawiając ponadstandardowe wyposażenie, którego zażyczył sobie starosta powiatu (w tym skórzane obicia foteli, podgrzewane fotele i kierownica, system głośnomówiący, kamera cofania, wideorejestrator, tempomat adaptacyjny). Z tego powodu (dostosowania pojazdu do potrzeb starosty) w umowie przyznano także staroście prawo do odkupienia pojazdu po zakończeniu kadencji zarządu powiatu za symboliczną złotówkę – z czego skorzystał. Wicestarosta nie uznał tej transakcji za nieprawidłową. Stwierdził, że według niego mieści się ona w ramach dyspozycji § 8 rozporządzenia w sprawie gospodarowania mieniem ruchomym Skarbu Państwa.

Prawidłowe postępowanie

Pojazdy służbowe starostwa powiatowego, będącego jednostką organizacyjną powołaną do obsługi powiatu, stanowią mienie powiatu (art. 33, art. 46 ustawy o samorządzie powiatowym; dalej: u.s.p.). Gospodarowanie mieniem powiatu należy do zadań zarządu powiatu (art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p.). Osoby wykonujące zarząd mieniem powiatu powinny działać ze szczególną starannością (art. 50 ust. 1 u.s.p.). Przede wszystkim powinny dbać o to, by mienie powiatu służyło realizacji zadań statutowych powiatu (art. 2 ust. 1 u.s.p.).

Zadania statutowe osoby prawnej, którą jest powiat, wykonują osoby fizyczne – stanowiące organy tej osoby prawnej, a także pracownicy zatrudnieni w jednostkach organizacyjnych powiatu (art. 2 ust. 2, art. 6 ust. 1 u.s.p., art. 38 Kodeksu cywilnego oraz art. 2 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych; dalej: u.p.s.). Są oni wszyscy (w tym także starosta – będący przewodniczącym zarządu powiatu) zaliczani do kategorii pracowników samorządowych. Wynika to z konstrukcji prawnej stosowanej w JST, gdzie pracodawcami są jednostki organizacyjne JST. Zgodnie z tą zasadą, pracodawcą starosty powiatu jest starostwo powiatowe (art. 9 ust. 1 u.p.s.).

Za wykonywaną pracę pracownicy samorządowi są wynagradzani – na zasadach określonych w przepisach u.p.s. Zgodnie z art. 36 ust. 1–5 u.p.s. staroście za wykonywaną pracę przysługuje wynagrodzenie obejmujące: płacę zasadniczą, dodatek za wieloletnią pracę, dodatek specjalny oraz dodatek funkcyjny. Przepisy tej ustawy nie przewidują przyznawania staroście ze stosunku pracy innych świadczeń, poza nagrodą jubileuszową i odprawami (z tytułu upływu kadencji lub przejścia na emeryturę albo rentę). Odsyłają w tym zakresie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu pracy (dalej: k.p.). Z kolei art. 77² § 2 k.p. przewiduje, że w układzie zbiorowym pracy lub w regulaminie pracy (jeśli pracownicy nie są objęciu układem) – pracodawca może ustalić dla pracowników także inne świadczenia związane z pracą. Jeśli chodzi o układ, to nie może on być zawarty dla pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru w starostwach powiatowych (art. 239 § 3 pkt 3 lit. b k.p.). Ich stosunku pracy nie reguluje także regulamin wynagradzania dla pracowników starostwa powiatowego, ponieważ w takim regulaminie można ustalić tylko kwestie związane z wymaganiami kwalifikacyjnymi, szczegółowymi warunkami wynagradzania oraz warunkami przyznawania i wypłacania premii i nagród innych niż nagroda jubileuszowa dla pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę (art. 39 u.p.s.). Nie dotyczy to więc warunków wynagradzania starosty, zatrudnionego na podstawie wyboru (art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. b u.p.s.).

O tym, jak bardzo nietrafiony był argument wicestarosty, że nieodpłatne korzystanie z pojazdu prywatnego i możliwość jego nieodpłatnego nabycia stanowi „inne świadczenie ze stosunku pracy”, przesądza nie tylko niedopuszczalność przyznania staroście takich świadczeń w regulaminie wynagradzania starostwa. Ten argument można by uwzględnić – jako wyjaśniający powstanie nieprawidłowości – gdyby takie zapisy w regulaminie wynagradzania pracowników starostwa powiatowego były zawarte. Jednak tam ich nie było.

Twierdzeniu, że umowa o używanie pojazdu służbowego do celów prywatnych była dodatkowym nieodpłatnym świadczeniem ze stosunku pracy, przeczy także fakt, że starostwo powiatowe (jako płatnik podatku dochodowego od wynagrodzenia starosty) nie powiększało tego wynagrodzenia o kwotę ryczałtową przychodu z art. 12 ust. 1 i 2a ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Zgodnie z tym przepisem, za przychody ze stosunku pracy uważa się wszelkiego rodzaju wypłaty pieniężne oraz wartość pieniężną świadczeń w naturze bądź ich ekwiwalenty, bez względu na źródło finansowania tych wypłat i świadczeń. Dla celów podatkowych wartość pieniężną nieodpłatnego świadczenia przysługującego pracownikowi z tytułu wykorzystywania samochodu służbowego do celów prywatnych ustala się w wysokości 250 zł miesięcznie (dla samochodów o mocy silnika do 60 kW) albo 400 zł miesięcznie (dla innych samochodów). Takich zwiększeń wynagrodzenia starosty i adekwatnego do nich naliczenia zaliczki na podatek dochodowy nie dokonywano przez cały ponad czteroletni okres obowiązywania umowy o korzystanie z pojazdu służbowego do celów prywatnych – co ustalono na podstawie kartoteki wynagrodzenia starosty.

Zawierając opisywaną umowę wicestarosta i kierownik referatu organizacyjnego nie działali więc w imieniu starostwa powiatowego jako pracodawca wobec starosty z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Działali oni w imieniu zarządu powiatu jako osoby składające oświadczenie woli w zakresie zarządu mieniem powiatowym z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zadysponowali w ten sposób mieniem powiatu w sposób niegospodarny i niekorzystny z punktu widzenia jego przeznaczenia i ochrony, rozumianej jako zachowanie mienia powiatu w dyspozycji powiatu przez cały czas, w jakim jest możliwe jego wykorzystywanie z zachowaniem ekonomiki działania.

Po pierwsze – decyzja o nabyciu pojazdu służbowego powinna być uzasadniona potrzebami jednostki, a nie potrzebami konkretnej osoby zatrudnionej na stanowisku starosty. Tymczasem starostwo powiatowe, posiadające już pojazdy służbowe (2 samochody osobowe), nabyło trzeci tylko po to, aby służył na wyłączny użytek starosty. Pojazd ten pod względem wyposażenia znacznie odbiegał standardem od pojazdów, którymi odbywali podróże służbowe pozostali pracownicy starostwa. Tamte pojazdy zostały nabyte w wersji podstawowej – najtańszej dostępnej na rynku. Poza tym pojazdy służbowe starostwa były wykorzystywane do całkowitego wyeksploatowania (w chwili nabycia samochodu dla starosty były używane już od 8–10 lat i ich stan techniczny nie był dobry). Tymczasem starosta otrzymał fabrycznie nowy samochód i po czterech latach wyłącznego korzystania z niego, nabył go za symboliczną złotówkę.

Zarządzanie tym samochodem było skrajnie niekorzystne z punktu widzenia powiatu. Pojazd, zamiast służyć do wykonywania jazd służbowych przez pracowników, był przeznaczony do wyłącznego użytku starosty. Powiat przez to nie mógł realizować za jego pomocą wyjazdów służbowych w czasie, gdy starosta nie wyjeżdżał służbowo. Nawet gdy wyjeżdżał, żaden inny pracownik nie mógł nim jechać razem ze starostą – przez co starostwo obciążały nieuzasadnione koszty przejazdów i dojazdów tych innych pracowników, korzystających ze środków transportu prywatnego lub publicznego. Ponadto powiat obciążały wszystkie koszty eksploatacji tego pojazdu (włącznie z paliwem i kosztami zużycia pojazdu z tytułu odbywania nim jazd prywatnych). Dokonywanie w ten sposób wydatków publicznych naruszało art. 44 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne przeznacza się na realizację zadań publicznych zgodnie z przepisami dotyczącymi danego rodzaju wydatków, a ponadto w sposób w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, 

b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Na koniec – po czterech latach pojazd w dobrym stanie technicznym, który mógłby jeszcze wiele lat służyć starostwu powiatowemu, został zbyty za cenę znacznie poniżej faktycznej wartości. Został sprzedany za symboliczną złotówkę staroście w sytuacji, gdy cena rynkowa pojazdów tej marki o podobnym stopniu zużycia mieściła się w przedziale od 110 000 zł do 170 000 zł.

Za niegospodarne należy więc uznać najpierw nabycie tego pojazdu na potrzeby starosty, a następnie sprzedanie go ze stratą dla powiatu, ponieważ narusza to zasadę racjonalnego gospodarowania mieniem i jego ochrony (w znaczeniu ochrony stanu posiadania mienia powiatowego). Tu również nie do obrony jest argumentacja wicestarosty, który sprzedaż pojazdu staroście za symboliczną złotówkę uzasadnił jego przystosowaniem do indywidualnych wymagań starosty. Pojazd ten nie był przystosowany w ten sposób, że mógł z niego korzystać wyłącznie starosta. Miał po prostu wyższy standard niż pozostałe pojazdy służbowe starostwa – przez co z powodzeniem mógł służyć kolejnemu staroście lub innym pracownikom starostwa.

Ostatni argument wicestarosty – który stwierdził, że transakcja sprzedaży staroście samochodu służbowego za symboliczną złotówkę mieści się w dyspozycji § 8 rozporządzenia w sprawie gospodarowania mieniem ruchomym Skarbu Państwa – również nie może się ostać. Po pierwsze, rozporządzenie to dotyczy wyłącznie mienia ruchomego, stanowiącego własność Skarbu Państwa, pozostającego w zarządzie organów administracji publicznej i kierowników państwowych jednostek budżetowych (§ 1 ww. rozporządzenia). Nie ma więc w ogóle zastosowania w przypadku mienia powiatu, pozostającego na stanie starostwa powiatowego. W przypadku JST określenie trybu zarządzania mieniem powiatowym należy do wyłącznej kompetencji radu powiatu (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.p.). Ponadto, nawet gdyby omawiane rozporządzenie miało zastosowanie w starostwie powiatowym – to wicestarosta złamałby wszystkie jego postanowienia przy tej sprzedaży. Rozporządzenie to w § 8 ust. 4 pozwala wprawdzie na sprzedaż składników rzeczowych majątku ruchomego oddanych do użytku służbowego osobom zajmującym kierownicze stanowiska państwowe, niezależnie od okresu, w jakim użytkowali te składniki mienia – jednak nie można go interpretować w oderwaniu od jego innych postanowień. A te zezwalają na sprzedaż w tym wyjątkowym trybie (czyli bez przetargu na rzecz pracownika) w związku z rozwiązaniem stosunku pracy składnika majątkowego za cenę odpowiadającą jego wartości rynkowej, ustalonej na podstawie przeciętnych cen stosowanych w obrocie rzeczami tego samego rodzaju i gatunku, z uwzględnieniem ich stanu i stopnia zużycia oraz popytu na nie (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Tak więc sprzedaż samochodu służbowego starostwa nie mogła nastąpić za symboliczną złotówkę w sytuacji, gdy cena rynkowa tego pojazdu mieściła się w przedziale od 110 000 zł do 170 000 zł.

Osoby zarządzające mieniem powiatu powinny liczyć się z tym, że za niekorzystne dla powiatu zarządzanie i rozporządzanie mieniem powiatowym może im grozić odpowiedzialność karna m.in. z art. 296 Kodeksu karnego (wyrządzenie znacznej szkody majątkowej jednostce przez osobę uprawnioną do zajmowania się sprawami majątkowymi tej jednostki, na skutek nadużycia udzielonych jej uprawnień lub niedopełnienia ciążących na niej obowiązków). Poza odpowiedzialnością karną muszą także liczyć się z odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych z art. 11 ust. 1 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych (za dokonanie wydatków niezgodnie z przepisami).

Izabela Motowilczuk