Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 maja 2024 r., sygn. III SA/Gl 256/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Starszy referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy J. z dnia 29 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadnienie

Wyrokiem z 13 lutego 2024 r., o sygn. akt III OSK 1077/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11 stycznia 2022 r., o sygn. akt III SA/Gl 1223/21 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy J. z 29 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru, skarżący), działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej: u.s.g) zaskarżył uchwałę Rady Gminy J., nr [...], z 29 września 2016 r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Przeciwdziałania Przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie dla gminy J. na lata 2016-2023, w całości, jako sprzecznej z art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 296, dalej: ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych) oraz z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1390, dalej: ustawa, u.p.p.r.) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP.). W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, że 29 września 2016 r., Rada Gminy J. podjęła uchwałę, nr [...], w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Przeciwdziałania Przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie dla gminy J. na lata 2016-2023 ([...]). Program stanowi załącznik do niniejszej uchwały. Jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały wskazano przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.p.r., zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w tym: opracowanie i realizacja gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Organ zauważył, że zgodnie z zasadą legalizmu, wynikającą z treści art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień; a norma ta zakazuje domniemywania kompetencji organu władzy publicznej; nakazuje, by wszystkie działania takiego organu były oparte na wyraźnej normie kompetencyjnej. W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał, że została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Postanowieniem § 3 uchwały przyjęto, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Sposób określenia terminu wejścia w życie przedmiotowej uchwały oznacza, że Rada zakwalifikowała ją do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Natomiast zdaniem organu nadzoru, przepis § 3 uchwały stanowi naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych bowiem wyłącznie akty zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy oraz, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m. in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy (art. 13 pkt 2) oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (pkt 10). Podkreślił przy tym, że żaden inny przepis ustawy szczególnej nie nakłada obowiązku publikacji wskazanej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a sporna uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.p.r. ma charakter normy ogólnej, przypisującej zadanie opracowania i realizacji programu gminie - jako jej zadanie własne i nie wynika z niego bezpośrednia kompetencja dla rady gminy do podjęcia uchwały w omawianym przedmiocie. Program przeciwdziałania przemocy w rodzinie nie posiada cech generalności i abstrakcyjności. Jest aktem o charakterze planistycznym, konkretyzującym sposoby działania gminy, zmierzające do osiągnięcia celów ustawowych; ma charakter wyłącznie wewnętrzny, skierowany do podmiotów realizujących w gminie te zadania; ukierunkowany na wskazanie tym podmiotom celów i założeń oraz określenie działań podejmowanych w celu realizacji tego zadania własnego gminy.