Wyrok NSA z dnia 21 września 2022 r., sygn. II OSK 3146/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 21 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 211/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 4 lutego 2019 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargi kasacyjne.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 211/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi Gminy Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lutego 2019 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 17 grudnia 2018 r. oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 17 maja 2018 r. znak: [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: [...]WINB), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Z. (dalej: skarżąca), od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB) z dnia 17 grudnia 2018 r. nakazującej skarżącej rozbiórkę drogi dojazdowej do gruntów rolnych na odcinku długości [...], na działce nr ewid. [..], w miejscowości W., gm. Z., bez wymaganego pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy tę decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...]WINB stwierdził, że na skutek interwencji K. Z. w dniu 26 marca 2018 r. PINB przeprowadził kontrolę robót budowlanych wykonanych na drodze znajdującej się w obrębie działki nr ewid. [...], podczas której ustalono, że na odcinku od km [..] znajduje się droga dojazdowa do gruntów rolnych o nawierzchni utwardzonej (z kamienia łamanego) i zawałowana. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że skarżąca w dniu 31 marca 2017 r. zgłosiła zamiar wykonania remontu drogi dojazdowej do gruntów rolnych na odcinku [..], na działce nr ewid. [..]. Do zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. W toku wszczętego postępowania w sprawie budowy drogi, PINB w P. stwierdził, że drogę wybudowano od podstaw, o czym świadczy wykorytowanie pasa drogowego, nawiezienie kruszywa i wyprofilowanie drogi. Wobec powyższego wykonane roboty są budową drogi, a nie remontem, na który skarżąca dokonała zgłoszenia. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszym przypadku doszło do rozpoczęcia robót budowlanych bez wcześniejszego uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Jakkolwiek skarżąca dokonała zgłoszenia robót budowlanych, to jednak nie można stwierdzić, że zakres robót obejmował roboty wskazane w dokonanym zgłoszeniu. Zamiar inwestora dotyczący wykonanych robót był inny niż wskazany w zgłoszeniu, znacznie szerszy i prowadzący w rezultacie do wykonania nowego obiektu. W konsekwencji wykonanych robót powstał obiekt budowlany na działce, która w ewidencji gruntów jest oznaczona jako droga. Jakkolwiek samo nawiezienie kruszywa i wyrównanie nim nieruchomości nie stanowi budowy drogi, to w tym przypadku oprócz wykonanego utwardzenia (na działce niestanowiącej działki budowlanej) roboty obejmowały wykorytowanie pasa drogowego, nawiezienie kruszywa, częściowe podwyższenie powierzchni terenu o ok. 25 cm na wysokości działki o nr ewid. [..], co doprowadziło do powstania na całej długości nawierzchni o takiej grubości i trwałości, która służy celom transportowym i komunikacyjnym. Doszło zatem do wykonania budowli będącej drogą, tj. obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.), dalej "Pr. bud.". W sytuacji, gdy przed przystąpieniem do robót jedynie część działki nie była utwardzona kruszywem, to wykonane roboty należy traktować jako następstwo zdarzeń, w wyniku których doszło do powstania obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki umożliwiające legalizację obiektu budowlanego, jednakże inwestor nie wnosił o wydłużenie terminu do przedłożenia dokumentów wynikających z postanowienia PINB z 17 maja 2018 r. Konsekwencją niewykonania przez inwestora obowiązków wynikających z ww. postanowienia, nałożonych na podstawie art. 48 Pr. bud. w toku procedury legalizacyjnej, było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę drogi.